期盼税改

近日召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。“税改”要改什么？无非是如何收？收多少？如何支？支多少？中央和地方如何分配的这些问题。但是，就是这样一些简单的问题，做起来并不简单。

比如在收入方向。过去，预算以平衡为重点、以年为单位。那么每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这样一来，客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题。也就是说，当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，于是民间就会感觉钱容易赚而加大投资，经济就会更热；相反，当经济比较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就会不择手段地去收，民间就会感觉经营困难，从而加剧了经济的“冷”。

因此，此次“税改”明确提出要改变这样的状态，具体改变就是，税收不再是任务，而是预期。各级人民代表大会需要更加注重“对预算支出的审批”。依据收入的预期，合理地安排支出。那是不是可以“多收多支”？未必。因为，预算跨年。过去，地方上一个跨年的大型建设项目，如果按照年度预算支出，那今年有钱，而明年是否有钱就说不清楚了。但“税改”之后，跨年项目必须跨年预算，每年的“支出可以相对均衡”，而不是财政收成好就大干快上，引发经济过热；而财政收成不好的年份，为了确保项目资金就“刮地皮”，导致政府支出挤压民间资本，造成主动性经济增长动力弱化。

实际上，跨年度预算支出，可以自然地派生出另外两大功能：第一，可以建立跨年度弥补超预算的平衡机制；第二，不是过去那样对一些重大项目一年一定政策，而是要有长远考虑，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。这实际是“中期财政规划管理”，可以建立中长期重大事项科学论证的机制。

政府税收除了“为政府筹集财政收入”之外，客观上还将起到“调节分配、促进结构优化和产业升级”的职能。这就是说，财政政策不仅可以通过“多收少收”起到宏观经济总量调控的作用，而且可以通过“对谁多收，对谁少收”起到经济结构性调整的作用。但是，我们过去更加注重税收总量的扩张，按照项怀诚的说法，“先得做大蛋糕，然后才好分配”。从1994年开始，20年过去了，我们看到的是财政收入远超GDP的高速增长，但是不是分配好了？是不是在经济结构调整中发挥作用了？未必。

我们看到的是，地方政府为了给未来培育水源，对外商投资大开绿灯。税收“优惠政策”又多又乱。甚至纵容了各种外商投资名义之下的房地产开发。毫无疑问，这样的事情一定会发生重大改变。按楼继伟的说法：“要加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用”。

具体而言，第一，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理；第二，对于目前已有的优惠政策，要确定期限、限期取消，以后不再开新口子；第三，区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定；第四，严格禁止各种越权税收减免。

注意，这里所针对的是“区域性”的税收优惠政策。比如各地所搞的开发区，只要是入住企业或在区内注册的企业，都将享受地方给予的各种优惠政策。这样的优惠政策一旦取消，这些开发区也就名存实亡了。过去，中央多次清理被政府层层设立的开发区，但收效甚微，不仅大量占用农田，而且最终都变成了房地产开发。问题的关键是税收优惠的决策权不规范，没有纳入“税法”的统一管理。现在，这样的情况将逐步发生转变。为了不使地方政府信用受到质疑，这样的政策实施肯定会有过渡期，这就是为什么新的税改方案当下制定，而需要到2020年才可以彻底实施的主要原因。

我们还很关切的一个问题是“财政预算”的透明度。政府部门当然需要审计，但更需要老百姓和新闻媒体的日常监督，这是“财政预算”得以正确实施的基本保障。同时，监督的前提是“透明”。如果“税改”之后，财政预算的透明度加大，人民代表大会对财政预算的审查更加严格有效，那此次“税改”将成为重大的“政府行政改革”而被载入史册。