2015 年，超过100 万寻求庇护或改善生活的人从中东或北非偷渡地中海进入欧洲，形成“欧洲移民危机”。移民潮后来减弱但持续至今。(视觉中国)

中国人民大学重阳金融研究院副研究员 王鹏

编辑：牛绮思

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第30期）

长期以来，欧盟内部就难民安置等问题一直存在不同声音。

不久前，欧盟成员国还因谁来接纳一艘难民船而互踢皮球。今年6月底召开的欧盟峰会更是就难民问题展开了长达10小时激辩，最后却也只是达成含糊其词的承诺。欧盟国家领导人原则上同意设立共同庇护处理场所，并限制难民在欧盟内部的行动；但同时他们也明确表示，几乎所有的承诺都将由成员国在“自愿基础”上落实。

曾几何时，欧洲曾自诩为“人权的卫士”“国际道义的旗手”。可如今，难民问题为何又成为“旗手”手中滚烫的山芋，甚至成为导致欧盟分裂的“不可承受之痛”？难民问题对欧洲各国的政治、经济有何影响？欧洲主要国家领导人在难民问题、移民政策上是如何博弈的？本文试对上述问题做一浅析。

从德国看欧洲难民问题的尴尬现状

6月底，德新社等媒体报道了德国总理默克尔写给其执政联盟友党社民党和基社盟主席的信。信件显示，匈牙利、波兰、捷克、比利时、法国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、立陶宛、拉脱维亚、卢森堡、荷兰、葡萄牙和瑞典等欧盟14国同意与德国签署双边协议：在这14国申请庇护的非法移民如果试图进入德国，将被立即送回“注册国”。此前，默克尔在出席欧盟峰会后还颇为自信地向媒体透露，希腊和西班牙也已经同意接回在各自境内注册、试图进入德国的申请庇护者。

然而，“打脸”来得很快。

默克尔上述说法很快就遭到匈牙利、捷克、波兰三国的一致否认。捷克总理巴比什干脆直言不讳地对媒体宣称：“我不会签署这个协议，德国和捷克根本没有针对此事协商过。”匈牙利总理欧尔班的发言人哈瓦斯则强调，匈牙利的立场不变，即不接收任何入境过其他欧盟国家的难民。波兰外交部发言人隆帕特则表示，没有就加快欧盟国家难民收容进程达成新协议。

为什么会出现这样的“乌龙”？显然，该事件已经再明显不过地向世界释放两个重要信号。

第一，欧盟内部在难民问题上的分裂仍在加剧，而且恰恰是考虑到难民给各国所造成的现实伤害与潜在的更大威胁，包括欧盟“第一发动机”德国在内的所有国家都抱着一种“踢皮球”的态度，希望尽早把难民这块烫手的山芋击鼓传花，扔到别人手里。然而，“个体的理性”有可能演化为“集体的非理性”。最终的结果却是没有一个欧洲国家愿意且能够为几年前他们自己所开出的“道德支票”买单。

第二个重要信号就是德国在欧盟内部领导力的断崖式下跌。长期以来，德国当之无愧地扮演着欧盟领导者的角色。因而德国领导人似乎有时候也喜欢以“先做决定，再对外宣布，最后（倒逼）其他欧盟国家默认”的霸王做派推行一些他们预感可能会充满争议的议题。

这种办法在过去可能是有效的，甚至屡试不爽，但这一次，遭到了东欧三个并不算太强大的国家——波、匈、捷的集体抵制。任何组织要想维护自身的生存与内聚力，强有力的核心是必不可少的；对此，欧盟也不例外。过去德法联盟所提供的强大动能与凝聚力造就了欧盟一时的辉煌，但今天，如果他们不能恢复这样的领导力，或者找到合适的替代品，那么欧盟走向衰退，甚至分崩离析，恐怕将只是一个时间早晚的问题。

与此同时，德国国内的情形恐怕比欧盟更糟。默克尔之所以力争与欧盟国家密集达成移民协议，是因为德国基社盟主席、内政部长泽霍费尔向她施压。这次的“乌龙”事件发生后，泽霍费尔已经向默克尔提出辞职，而这将标志着基民盟和基社盟间本来就不算牢固的政治联盟的终结。其当然结果是，默克尔所属的德国大联合政府将失去联邦议院多数席位。

2016 年3 月，成千上万移民滞留在希腊边境拥挤的难民营中。视觉中国

博弈中的难民处理方案

德国面临的困局可以说是欧盟现状的缩影，在难民问题上，欧盟也是“内忧外患”。

在欧盟内部，匈牙利、捷克、奥地利等东欧国家对移民采取强硬政策。意大利民粹主义的五星运动党和反移民的北方联盟击败传统党派上台后，对欧盟难民政策的态度也十分强硬。欧盟此前提出的诸多难民问题解决方案遭到不同国家、不同程度的抵制，多国拒绝建立难民收容中心。

在上述背景下，为了给这张几乎是无底洞的“人道主义支票”埋单，欧盟领导人们不得不将目光投向海外。6月底举行的欧盟峰会，欧盟成员国领导人在经过马拉松式的磋商后，终于就难民问题艰难地达成妥协，同意在欧盟境外设置难民中心、在欧盟境内设置管控中心的提议。这些收容中心将面向那些在地中海上被营救的难民，北非国家以及想申请入盟的阿尔巴尼亚都在建立此类“地区登陆平台”的考虑之列。

然而，或许出乎欧洲人意料的是，阿尔巴尼亚、摩洛哥、突尼斯、阿尔及利亚等国一致对这样的想法表示拒绝。埃及议会议长阿里则明确表示，埃及拒绝欧盟在该国建立难民收容中心。他指出，这样的计划不仅有违人道主义原则，而且也违反了埃及的宪法和法律——合法登记的难民可以在埃及任何地方逗留，不能强迫他们待在某个设施里，因此埃及现行法律不允许遣返那些在欧盟没有获得避难权的移民。

正如比利时《晚报》的评论所直言不讳嘲讽的那样，这场有关移民和难民问题的大争论，已经向世人充分暴露了欧盟的内部危机。欧盟峰会上，本来还列入议程中的欧元区改革、英国“脱欧”谈判、防务一体化、欧美贸易争端等重大且紧迫的议题，被迫让位于欧洲国家领导人之间有关难民配额以及救助方案等问题的无休无止的争吵，以至于其他问题都未能获得必要的讨论而无法取得实质性突破。

在可以预见的未来，难民问题恐难寻突破。它很可能如肿瘤一般扩散到欧盟的每个国家、每个领域，使原本就充满种种张力的欧洲社会处于不断加剧的紧张与内部冲突之中。

2018年第30期《中国经济周刊》封面