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文| 关浣非

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第2期）

中国2018年12月官方制造业PMI49.4%，前值50.0%，为2016年2月以来的低点；中国12月官方综合PMI52.6%，前值52.8%。2018年制造业PMI全年均值50.9%，低于2017年的51.6%，这组数据反映当前宏观经济不确定性增加。

2018年12 月 11 日，央行发布 当年11 月金融数据，当月新增人民币贷款是 1.25 万亿元，前值是 6970 亿元。2018年11 月的社会融资规模增量 1.52 万亿元，前值 7288 亿元，但当月广义货币（M2）增速继续在 8%的历史最低位徘徊，狭义货币（M1）增速仅有1.5%， 创 2014 年 1 月以来的新低。与此同时，2018年11 月的 CPI 增速是 2.2%，较上月的 2.5% 有所下滑，也可见经济下行压力继续增大。

经济政策不当是经济不断波动的原因之一

从近一年中国经济走势看，伴随中国一些阶段性重大工作任务的推进及中美贸易战的突然爆发，中国经济增长遇到了空前的矛盾和挑战，经济增长基调也由原来的稳中有进，转为稳中有变，变中有忧。

而近一年来，为了消化金融风险及应对影响经济增长的内外部挑战，出台了诸多的经济政策，比如防范金融风险、抑制影子银行、去杠杆、救助民企及支持民企融资、应对贸易战、管理汇率预期等，但是市场的信心仍然未能提起来，这或许与有关政策协同性不高紧密相关。

习近平总书记在 2018年11 月初的民企座谈会上谈道：有些政策制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致一些初衷是好的政策产生了相反的作用。

从中不难悟出，一些政府部门对出台政策的影响把握不准，这也是中国经济不断波动的一大原因。另外部门间缺少政策效用协调机制，政策制定部门常偏重于本部门某一功能，出台政策。

央行行长易纲在谈到去杠杆问题时也表示： “前期一些政策制定考虑不周、缺乏协调、执行偏离，强监管政策效应叠加， 导致了一定的信用紧缩，加大了民营企业融资困难。”

央行研究局局长徐忠也曾阐释：前一阶段政策调控存在“一刀切”倾向，在整顿地方政府隐性债务的同时，未考虑补短板的基建资金缺口，基建投资迅速下跌；房地产市场存在“补库存”压力下，通过限制政策打击投机需求，但也误伤了合理的改善型住房需求；行政性去产能更多是去产量改善中上游行业盈利，运动式加强环保加大企业负担，很多有效率的民营企业不得不退出市场。一些宏观政策缺乏统筹，相互不协调，政策效应同向叠加，导致“合成谬误”，一些初衷是好的政策产生了相反的作用。再加上中美贸易摩擦加剧及国有企业、财税体制、市场准入等深层次改革迟迟未能有效推进，政策预期不稳，市场信心不足。

从未来一个时期的内外部环境看，全球经济放缓已是不容置疑的大概率事件，全球货币供给紧缩趋势不会突然改变，而国内将在清除前一段某些政策的负效应及为了防止经济增长快速下滑而出台新的政策努力间做出腾挪：

在实现一定速度经济增长与向高质量经济发展间做出平衡，在持续推进市场化与协同出台各种政策间做出抉择，在熨平经济周期与实现经济结构调整间做出谋划，在推进淘汰“僵尸企业”出局及呵护民生间做出权衡，这些都对政府政策的前瞻性、针对性、精准性、协同性产生越来越高的要求。

当下面临的复杂局面既对及时出台有效的经济政策存在迫切需求，同时又对切实提升各项经济政策间的协同性产生越来越强烈的迫切期待。

针对中国内外部经济发展出现的新情况、新问题，中央政治局2018年7月31日会议上已提出了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的总体目标，但问题的关键仍在于靠什么样的政策、什么样的措施来保证这些目标的实现。

就通常所论的经济政策，主要包括财政政策、货币政策、产业政策、开放政策、区域政策、外贸政策、监管政策、资源配置政策等等。

所谓 “六稳”，目的就一个：达到一定的增长预期，实现一定速度和质量改进的增长。而就当前中国所面临的复杂局势看，现在则需从多方面考虑出台政策，确保实现政策效应最大化问题。

经济增长始终会涉及供给和需求两端问题，只考虑一端虽能解决短期经济平衡问题，但一定会带来长期经济增长的不平衡。所以考虑未来一段时间的中国经济增长，需要从供需两端做出政策谋划及有效实施方略才能有所成就。

解决机制问题，破解“一人一把号、各吹各的调”

就近一个时期中国经济政策的实际效用看，在某些方面存在政策目标不一致、政策效应不协同的问题。如货币政策导向与监管政策导向存在冲突、财政政策与货币政策不尽协调等。所以，关键仍在于尚未形成成熟的政策制定与出台的控制机制，以至在一些经济调控政策上仍然存在“一人一把号、各吹各的调”的情形。

为了真正实现2018年12月中央政治局会议提出的“努力实现最优政策组合和最大整体效果”的要求，最根本的还是要从完善政策制定和机制上入手，才能取得事半功倍之效。

这其中起码应包括：建立政策出台前的专门咨询机制，以防政策作用方向出现偏颇；建立健全重大调控政策统筹协调机制，建立政策部门间的沟通协调机制，以求形成政策调控合力；建立政策负效应的规避预防和纠正机制，特别对出台修正市场行为的政策法规要建立事前公众咨询机制，以防对经济活动和市场行为的过度扰乱；建立政策贯彻推行控制机制，尽量避免政策效应耗损，以保证政策效应充分释放。

为使有关政策达到预期目标，最重要的是要解决如何确保各项政策传导到位、贯彻落地的问题，实际上也就是要解决政策推进和落实的问题。这其中既包括政策推进的控制机制，也包括政策效果的评价机制，以防止出现“水过地皮湿、风过地皮干”的现象。

当下人们对货币政策和财政政策讨论较多，而最受人关注的莫过于货币政策如何传导到位及财政减税降费问题。

就兑现货币政策预期来说，当前，首先面临如何梳理央行与商业银行间的货币传导体制和机制的问题。如果按照现行有关规定，商业银行同业存款占比不能超过总负债的1/3。央行通过公开市场操作，把流动性通过各种方式释放出去，其中很大一部分最后变成了商业银行的同业负债。

由于受到同业负债不能超过总负债1/3的限制，在一定情况下即使同业存款再便宜，商业银行也不能用，由此常会导致公开市场操作（货币市场）利率无法向贷款利率灵敏有效传导。

另外，央行的流动性投放很多是短期操作，这必然导致商业银行的负债期限过短，在净稳定资金比例（NSFR）的要求下，商业银行亦无法持续投放长期限的低流动性贷款等。所以，对这些会影响政策效应充分释放的制度和机制问题，必须系统性加以解决，否则无论如何强调，也只能让人望梅止渴。

政府必须给社会一个清晰的政策预期

好的经济政策除了方向性、配套性、时效性、针对性等要求外，还要求政策要具备连续性和稳定性。不成熟的经济政策无疑会对经济活动造成伤害，而左摇右摆、经常变动的政策更会对经济活动造成伤害。如易纲近日就表态，今后，在制定政策过程中，人民银行将注重实地调研，充分听取民营企业和金融机构的意见；对需稳妥实施的政策，采取先试点再推广的方式；对利于长远的规范措施，设置合理的过渡期，避免“一刀切”，便于企业调整。

预期管理是经济运行管理的重要内容，这首先需要政府能给社会一个清晰的政策预期；一个经常使大部分经济单位困惑于未来经济政策变化的经济体，一定不会是一个可使潜在经济增长率转化为实际增长率的经济体，也一定不会是可使各类生产要素充分释放效能的经济体。

另外， 政策效应本身常会有滞后性，所以制定和出台各项经济政策关键要解决及时性问题，其中最根本的是制定和出台的各种政策要具备相当的前瞻性，特别是本身就具有逆周期作用的经济政策的制定和推行，如货币政策核心在于逆周期调节，因此货币政策就要进行前瞻性的预调微调，使得因经济周期下行所产生的收缩得到缓解，也使得一些监管政策及其他要求所产生的收缩效应得以对冲。出台时过境迁的政策也就等于未出台政策。

此外，在应对当前及未来经济增长内外部挑战的过程中，提高供给侧与需求侧管理的协同性无疑是解决问题的两个关键方面。供给与需求常是一个货币的两面。必须明确，强调供给侧结构性改革，并不是要放弃需求侧管理，而是要提高两者的协同性。

所以无论是考虑短期的经济增长，还是考虑未来的长期经济增长，都必须从供给和需求两端做好实物变量及名义变量管理的政策设计构建，勾勒出政策实施的基本路径，并做出修正和完善的准备。

（作者系资深金融业内人士，曾在香港及内地创建多家产险、寿险公司并任董事长、总裁。）

责编：陈栋栋

2019年第2期《中国经济周刊》封面