“开前门、堵后门”之后，

地方债还存在哪些风险？

财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

地方债的“后门”堵严了吗？

“新变种”违规举债：融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资资金

事实上，为解决地方政府债务问题，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。

业内普遍认为，从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），我国开始加强对地方债的管理。3年来，管理举措主要如下：一是将各类地方债务纳入预算管理，二是实施债务限额和余额管理，三是置换存量债务，四是切割各类融资平台，五是大力推广PPP。

财政部相关负责人介绍，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

“开前门”指的是2014年修改预算法，允许地方自主发债。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此，地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债，由此地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是，信托、城投债、银行贷款等多种融资方式，其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下，允许地方自主发债成为更优选择。

“堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱，更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确，造成对有关政府部门监督和约束不足，易引发过度举债。

尽管政策一直在开正门，但有些地方在财政“吃紧”的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部相关负责人介绍，“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定，积聚了财政金融风险。

“43号文基本上把地方政府债务和融资平台切断了。但是从实施的情况来看，出现了违规举债的新方式。”温来成对《中国经济周刊》记者直言，比如在PPP合作、地方购买公共服务领域，地方政府提供承诺函、担保函、安慰函。

2016年10月，贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来，涉及安顺市、正安县以及遵义市等。根据相关文件内容，有关区县级财政局之前为帮助企业融资，出具了承诺函，但这违背了担保法、预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，所以“申明作废”并要求“限期交回”。

今年6月9日，河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告，撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。2016年7月19日，许昌新区建设投资有限公司与民生金融租赁有限公司签订《融资租赁合同》一份，涉及金额3亿元，期限5年。

“从目前流传开来的部分财政局开出的文件看，在2016年还有出具担保函、安慰函等43号文已经明确规定不能做的事情，那么预算法之后地方债务有没有继续膨胀？这样的问题令人担忧。”温来成告诉《中国经济周刊》记者，地方政府通过各种形式的欠款、担保等产生的非显性债务令人担忧。与此同时，今年在债券市场上一些国企的实质性违约，“刚性兑付”的惯性思维被打破，对于地方政府债务会否违约的担忧也在出现。在这样的背景下，财政部加快推出了新的政策有效化解地方债务蔓延的情况。

从2016年11月《地方政府性债务风险应急处置预案》出台，中央对地方债的管理逐步收紧，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。《预案》还明确提出：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。

在赵全厚看来，出台《预案》并不代表地方政府债务风险已有危机，而是对地方政府性债务提前设置的一种程序性制度安排，我国政府债务管理形成了“闭环”。

2017年财政部更是“雷厉风行”，打出了一系列政策“组合拳”：

今年1月初，财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。5月3日，财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），要求规范地方政府举债融资行为，各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为。5月28日，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

6月1日，财政部出台《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》。穆迪分析认为，土地储备专项债券有助于地方政府从依靠地方政府融资平台(平台公司)转向直接发债用于土地储备项目，包括依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地。

融资平台存量债务仍有后遗症，需高度警惕隐性债务蔓延

南京大学教授、长江产业经济研究院院长刘志彪认为，当前统计政府负债率不计算融资平台的话，负债率并不高，但是要注意到，有部分地方政府负债被隐蔽，这阻碍了“去杠杆”。

“43号文实施以后，一种是地方政府融资平台通过企业形式来借钱，算入国有企业的负债，政府债变成了企业债；还有一种就是通过PPP模式，企业应该以股权形式投入，但现实操作中，‘股’实际上是‘债’，企业怕有风险，地方政府给企业提供债务和利息的保障偿还水平，‘明股实债’情况很多。”刘志彪告诉《中国经济周刊》记者，“当前地方政府投融资平台的负债，往往表现为地方国企的负债，它们具有规模大、隐蔽性强、风险高等特点，是债务风险的主要来源。”

官方调查也显示，隐性新增债务并没有得到完全遏制。

今年6月，国家审计署公布《2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计署审计长胡泽君指出，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。

报告显示，截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过一倍；2015年以来，7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。同时，有4个省、两个市和两个县尚未成立政府性债务管理领导小组。

与此同时，融资平台存量债务问题仍有“后遗症”。温来成介绍，自2014年底债务甄别之后，地方融资平台债务一分为二，一部分成为政府的债务，另一部分就是融资平台自还。

新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍，2014年9月43号文出台后，解决了地方政府融资平台的问题，从根本上切断了地方债务大规模蔓延的幅度。按预算法的规定，自2015年财政部对地方债务甄别以后，对融资平台发的债全部是企业债。地方政府不再承担还本付息的责任，切断了融资平台企业债不断蔓延，演化成为地方政府债务的途径。

然而，就融资平台诞生的历史而言，是由于原预算法不允许地方政府发债，地方政府为搞基建满足融资需求的产物。“部分融资平台仍掌握着许多地方的公共服务，如自来水、电力、煤气等，大家也就是看中了这一点，认为融资平台的债务就是地方政府债务，至少是隐性的债务。”温来成对《中国经济周刊》记者表示，“这个问题不解决，风险是存在的。从这个角度来说，债务风险依然是存在的，特别是隐性债务还在蔓延，所以还需要保持高度的警惕。”

国务院发展研究中心资产管理办公室主任徐鹏程表示，随着地方投融资平台的快速发展，一些平台公司内部管理不规范、自身定位与发展目标之间存在偏差、政府对平台公司投融资行为监管不完善、有关地方投融资平台政策法规不健全等问题愈加突出。“这不仅会造成地方政府偿债压力巨大，也可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题。”

“为落实有关要求，各地方逐步对所属平台公司的新增债务进行了清理和管控，按照国务院的有关安排开展了债券置换工作，通过发行政府债券来偿还到期的债务本金。但从目前债券置换工作的实际进展看，这项任务还相当艰巨，主要是各地的债务情况千差万别。即使完成债券置换工作的地方，也不能将原有的平台公司清理关闭，因为这些平台公司还在承担着‘借新还旧’的职能。”徐鹏程对《中国经济周刊》记者表示。

温来成介绍，43号文对于融资平台转型有明确的规定，要么撤销，要么走向商业化，转变成为PPP项目公司。2013年审计署审计的7000多家融资平台，大部分被撤销了。“但要求融资平台退出，在跟一些地方融资平台负责人交流的时候，大家看法还不太一致。”

“当前应依据趋利避害的原则对地方投融资平台加以改造，按照独立市场主体的要求重组或合并。要重新界定地方政府和投融资平台关系，彻底解决政企不分、责权不明的问题，进一步完善适合我国国情的地方投融资体系。”徐鹏程说。