张军扩

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）第二到第七部分是经济体制改革，共6个部分22条，占到全部篇幅的三分之一以上，充分突出了经济改革的重要地位。《决定》形成历经一年多时间，听取了各方面意见，集中了全党智慧，反映了社会诉求，提出了许多新思想、新论断、新举措。下面，结合自己对《决定》的学习理解，重点谈一下经济体制改革方面的重要突破和创新。

关于坚持和完善基本经济制度

第一次将公有制经济和非公有制经济并列提出、将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式、由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路。这三点均有利于进一步促进非公有制经济的发展。

这部分有三点比较重要：

1.进一步提升非公有制经济的地位和作用。决定提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。” “公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”这是在党的文件中第一次将公有制经济和非公有制经济并列提出，从而进一步确认了非公有制经济在社会主义市场经济和国家发展中的地位和作用。

实际上，党对非公有制经济地位、作用的认识经历了一个不断深化的过程。1992年，党的十四大提出，“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体，其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。”可见，那时对非公有制经济的定位还是“补充”。1999年全国人大九届二中全会通过的宪法修正案，将非公有制经济是社会主义公有制经济补充的提法修改为“在法律规定范围内个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，是第一次从国家根本大法上确认非公有制经济已经成为社会主义制度的一个重要组成部分。这次《决定》将非公有制经济与公有制经济并列提出，并强调在产权保护和市场竞争上享受平等待遇，是对非公有制经济地位的进一步提升，有利于进一步促进非公有制经济发展。

2.将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式。《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。虽然在十五大第一次提出混合所有制经济的概念以后，历次党的关于经济改革的重要文件都强调大力发展混合所有制经济，但将混合所有制经济提高到基本经济制度的重要实现形式的高度来认识，并强调要积极发展，在党的文件中还是第一次，既与以往的论述一脉相承，又结合实际实现了新的突破。

混合所有制经济从本质上说就是股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。在我国现阶段情况下，发展不同所有制相互融合的混合所有制，一方面有利于改善公有制经济的产权结构，增强其活力；另一方面，也有利于非公有制经济进入基础设施、公用事业等领域，拓展发展空间。总之，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

3.国有资产监管从管国有企业为主向管国有资本为主转变。党的十四届三中全会确立了国有资产管理体制的总体设想。2003年以来，按照党的十六大报告精神，我国推进国有资产管理体制改革，中央政府和省地两级地方政府成立了国资委，基本结束了“五龙治水”、内部人控制的局面，国有资产管理体制取得重要进展。这次《决定》进一步提出，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这是国有资产监管体制改革的一个新思路，意味着今后对国有资产的监管，将逐渐由管具体的资产、具体的企业为主，转变为管国有资本的总量、分布（结构）、效益为主。不难发现，这将是国有资产监管思路和模式的一个重大改革，将会对今后国有经济的发展产生重大影响。

由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路，将会有几大好处。一是有利于减少政府对企业的直接行政干预。二是有利于各种所有制相互融合，发展混合所有制经济。三是有利于国有资本的布局调整，使国有资本能够更方便、更灵活地调整到国家整体发展所需要的领域，更好发挥国有资本为全民谋福利的宗旨。当然，这个思路如何真正落地、如何真正发挥实效，还有不少问题需要研究和突破。比如，成立的国有资本运营公司，如何保障其投资运营的专业性、盈利性，同时又符合国家整体战略利益的方向，是需要深入研究的。

关于完善现代市场体系

将正面清单管理方式改为负面清单管理方式、建设城乡统一的建设用地市场、深化科技体制改革、加强知识产权保护等措施将进一步完善现代市场体系。

这部分的亮点或新提法也有不少，我感到比较突出的是以下三条：

1.在市场准入制度方面，将正面清单管理方式改为负面清单管理方式，同时，在注册登记上，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。区别在于，在正面清单管理模式下，政府列出的是允许企业进入的领域，凡未列入允许范围的即使禁止的，即“非许即禁”。而负面清单下则是列出禁止领域清单，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，即“非禁即许”。显然，后者比前者能够为企业开辟更为广阔的市场空间。

2.建设城乡统一的建设用地市场。这是比较重大的一个改革举措。《决定》提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这里有三个要点需要注意：一是什么是“农村集体经营性建设用地”？按照字面理解，农村现有建设用地当中，宅基地不能算，公益性设施用地不能算，只能是用于厂房、仓库等的建设用地。二是什么是“同等入市”，就是这部分土地也将被纳入已有国有建设用地市场交易平台，实行与国有土地平等入市，同权同价。三是前提是要符合规划和用途管制。即土地上是盖厂房还是建住宅还是用作他用，建成什么样子什么风格等，得规划说了算。显然，这一改革将会增加建设用地的供应总量，将会增加农村集体的土地增值收入，减少政府土地财政的能力，可以说意义非同小可，值得持续关注。

3.在深化科技体制改革、加强知识产权保护等方面有几点值得注意的新提法、新举措。一是“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。二是“探索建立知识产权法院”。三是“建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”。四是“实行院士退休和退出制度”。当然，如何真正实现有效的市场决定，还需要探索切实可行和有效的方式。

关于转变政府职能

放宽企业投资项目的审批、纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向、明确事业单位改革要去行政化等政策将大力推动政府职能转变。

1.关于企业投资项目的审批有所放宽。现行的政策规定是：“对企业不使用政府资金的投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目无论规模大小，均有审批制改为登记备案制”。现在改为：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再审批。”就是说，按照过去的规定，首先涉及政府资金的项目，全部需要审批。其次，不涉及政府资金的项目，要对其中的重大项目和限制类项目进行审批。而什么是重大项目，比较模糊，弹性很大。而现在规定，不论是什么项目，只要不涉及“国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，都不需要审批。范围明显确定并缩小。

2.明确提出要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。针对地区发展评价中按经济增长速度排名的普遍做法，以及近年来我国发展中片面追求GDP增长速度的问题，《决定》明确提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这具有很强的针对性，将会对今后各级政府官员的行为产生重要影响。

3.明确事业单位改革要去行政化。《决定》提出，针对事业单位行政化倾向严重、政事不分、事企不分、机制不活的情况，要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。联系到国有企业改革那部分讲到的国有企业要“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”的内容，今后事业、企业单位都要取消行政级别。

关于财税体制改革

建立现代财政制度是在中央文件中第一次提出，是党中央立足全局、面向未来提出的一个重要战略思想，也是中央把握现代国家发展规律、完善现代国家治理结构的一个重大决策部署，对完善中国特色社会主义市场经济体制、推动科学发展具有重要意义。

这次《决定》将财税体制改革单独作为一个部分，足见这个问题的重要。正如这个部分开头的一句话：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这个部分创新点很多，比较重要的有以下几点：

1.首先是财税改革总体目标的创新。改革开放以来我国财税体制经历了从统收统支到财政包干和分灶吃饭再到1994年实行分税制改革的逐步完善的过程。随着形势发展，现行体制越来越不适应促进科学发展、维护社会和谐稳定的需要。现在无论是发展方式、社会领域还是资源环境领域存在的突出问题，都可以找到财税体制不合理的制度根源。《决定》从总体目标上提出财税改革的总体思路是“建立现代财政制度”。建立现代财政制度是在中央文件中第一次提出，是党中央立足全局、面向未来提出的一个重要战略思想，也是中央把握现代国家发展规律、完善现代国家治理结构的一个重大决策部署，对完善中国特色社会主义市场经济体制、推动科学发展具有重要意义。

2.预算管理制度改革方面有重大创新。一是提出今后预算审核的重点将由“平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策拓展”。根据现行有关法律法规，目前我国预算的审核和批准，包括预算收入的审核批准、预算支出的审核批准和预算收支平衡状态的审核和批准，其中的核心，是对收支平衡状态的审核、批准和控制。但这种制度具有明显的缺点，就是容易形成对经济周期的“顺调节”。二是提出“建立跨年度预算平衡机制”。这一条也很重要，是与上面一条相适应的。预算审核重点由收支平衡转向支出规模和政策拓展后，收入预算将从约束性转变为预期性，预算执行结果上的收支不平衡将会成为常态，有可能出现赤字，也有可能出现财政超收和盈余。跨年度平衡机制是指：当年财政超收原则上不能安排当年支出；当年收不抵支出现赤字，可以发债弥补，但必须在下年或下几个年度扣除。这样，就可以较好地解决经济不好时收过头税和经济好时“藏富于民”的顺向调节问题。当然，允许地方发债后，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。三是提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。

3.对高耗能、高污染和部分高档消费品征收消费税。税收制度改革方面新的提法也很多，比如“逐步提高直接税比重”、“加快推进房产税立法并适时推进改革”、“清理规范税收优惠政策”等，最明确的一条，是“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”

关于城乡发展一体化

推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这是健全城乡发展一体化体制机制、构建新型城乡关系的基本要求和关键举措。

这部分也是十分重要，有两点新提法、新思路尤其值得重视?

1.赋予农民更多财产权利。为什么《决定》要提出这一要求呢？这是因为，目前我国城乡不平等的一个深层原因，就是农民和市民所享受的财产权利不平等。比如，城镇居民购买的房屋具有完整的产权，可以抵押、担保、买卖，而农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，而农民拥有的集体土地使用权却不能用于抵押和担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农户财富的培育、积累、扩大，制约农户财产进入社会财产增值体系，制约城乡一体化发展。因此，这次《决定》从农村集体组织成员权益、宅基地用益物权等方面赋予农民更多财产权利，具有重要意义。

2.推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是健全城乡发展一体化体制机制、构建新型城乡关系的基本要求和关键举措。什么是城乡要素平等交换？最主要的，就是保障农民在劳动、土地、资金这三个要素的交换方面获得平等的权益。基本要求就是“三个保障”，即保障农民工同工同酬、保障农村集体建设用地同等入市、同权同价和农民公平分享土地增值收益，保障金融机构从农村吸收的存款能够主要用于农业农村。什么是公共资源均衡配置？就是要推进城乡基本公共服务的均等化。一是要统筹城乡基础设施建设，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖范围和投入力度；二是推动城乡义务教育资源均衡配置，健全农村公共卫生服务体系，健全农村养老保险体系等。

这两项举措对城镇化健康发展、经济结构转型升级、地方财政的可持续性、“三农”问题的解决将产生深刻影响。但它们涉及的利益调整问题相当复杂，要有周密、可行的方案，必须在试点的基础上推进。

关于构建开放性经济新体制

放宽投资准入、发展更多自由贸易园（港）区、在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署等措施是构建开放性经济新体制的重要组成部分。

这部分有三点值得重视?

1.在放宽投资准入方面有新进展。《决定》明确提出，要“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。这几项政策都很具体，也很明确。

2.发展更多自由贸易园（港）区。《决定》提出，在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。所谓“自由贸易园区”，是指一国在其境内选择一部分领土，进入其中的任何货物就进口税费而言，通常被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管措施。因此，自由贸易园区的主要特征，就是法律上处于“境内关外”地位，位置上隔离封闭，形式上通常是港区联合，功能定位为综合发展，配套政策上最大优惠。在建立上海自由贸易试验园区的基础上，选择更多具备条件的地方发展自由贸易园（港）区，有利于进一步发挥各地优势，完善开放布局，扩展开放领域，深化开放程度，也有利于促进现代服务业发展，形成新的经济增长点，为转变发展方式创造更好条件。

3.在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署。关于内陆开放：一是创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。二是支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。三是推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。在沿边开放方面：一是提出允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。二是提出要加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设。三是推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设。这些政策都很具体、很明确，内容很丰富，值得密切关注和深入研究。

以上是对《决定》第二到第七部分即经济体制改革板块的学习体会。需要强调说明的是，上面提到的，只是根据自己的学习理解，认为比较有创新的一些提法和政策，并不是创新点的全部，也不是最重要的政策，更不是《决定》关于经济体制改革重要政策的全部。要掌握全部，还需要自己全文仔细研读。

另外，《决定》在其他部分也有不少亮点，比如，在推进法治中国建设方面，明确提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。在促进教育公平方面，明确提出“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担”。在社会保障制度方面，明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。在计划生育政策方面提出启动“单独二孩”政策。在生态文明建设方面，提出“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”、“对领导干部实行自然资源资产离任审计”、“建立生态环境损害责任终身追究制”等。在机构设置方面，明确提出要设立两个具有全局意义的机构，即国家安全委员会和中央全面深化改革领导小组，所有这些都具有重大意义。

（作者系国务院发展研究中心副主任）