以审批和指导为主，缺乏实际监管措施和手段，这是近年来农村资金互助社发展较慢并不时出现问题的关键所在。

尹振涛

为更好地支持农村经济发展，培育和完善农村金融体系，银监会曾于2006年出台政策，鼓励农村地区创设资金互助社等新型农村金融机构组织形式。

但与村镇银行和小额贷款公司相比，近年来农村资金互助社的发展却比较缓慢，并时常暴露出一些违约风险或违法案例。

最近一则有关南京农民资金合作社倒闭、3200万存款去向不明的消息，再次将农村资金互助社推向舆论的风口浪尖。

报道称，上述倒闭的合作社位于南京市高淳区，成立于2010年8月，由当地的螃蟹养殖、经销大户史某等20多人发起，注册资本60多万元，主营业务为在合作社内部开展资金互助服务，解决社员生产生活中的资金需求。但实际上，该合作社的负责人通过非法集资等手段，大量吸收个人及周边企业的存款，将资金通过高利贷等方式进行违法运作，最终造成了无法挽回的严重后果。

事实上，为了确保农民资金合作社的资金安全和控制风险，南京市农村经济办公室早在几年前就出台规定，对所辖的农村资金合作社提出了明确的“审慎经营、风险管理”等具体要求。

但在实际操作中，该合作社却没有照章办事，而上级部门也没有对其进行有效的监管。可见，对农村金融机构特别是农村资金互助社监管的缺位与失效，是造成本案的关键因素。

目前，有关农村资金互助社的制度框架主要包括监管管理规定、审批流程要求及示范章程等部门规章，以审批和指导为主，缺乏实际监管措施和手段。应参照其他中小金融机构的做法，进一步完善其统一的法律框架。同时，各地也应根据自身特点出台相应的地方性法规。

首先，由于农村资金互助社具有一定的特殊性，从监管的角度看，目前有管理职能的部门包括银监分局、地方金融办、工商部门及地方农经委等，容易出现多头监管、谁都不管的局面。因此，笔者建议参考小额贷款公司的监管模式，将日常监管交由金融办具体负责，而银监分局则负责监管指导。

其次，从本质上说，农村资金互助社是一种弱势群体“抱团取暖”的组织形式，因此，在股东构成及组织结构中更应该突出“平等”和“互助”的特点。在完善公司治理结构中，应严格限制大股东控股比例与权力，保护小股东（村民）利益，并突出互助合作社的内外部监督。

第三，成立农村资金互助合作社旨在帮助农村地区涉农业务的资金融通，重点扶持小额、季节性和临时性的农户贷款，因此，为确保互助资金能够回归本源，应将资金用途或规模进行一定的限定，尤其是在部分经济发达、已无传统农业的农村地区。

第四，根据银监会的规定，允许资金规模达到500万元以上的农村资金互助社，按商业原则从银行业金融机构融入资金。农村资金互助社目前之所以还未能充分发挥其作用，一个重要的原因就是自身规模较小，业务领域单一。因此，必须降低互助社按商业原则从银行业金融机构融资的门槛，并进一步加强互助社与其他金融机构，特别是其他农村金融机构的合作。

（作者为中国社科院金融研究所法与金融研究室副主任）