全面二孩政策

2016年1月1日，“全面二孩”政策正式实施，已施行了三十多年的独生子女政策自此终止。进入21世纪以来，我国人口年均增长711万，人口总量压力有所减轻，结构问题逐渐成为新时代关注的焦点。2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%，人口老龄化程度持续加深，是进入新时代人口发展面临的重要风险和挑战。“全面二孩”政策实施后，2016年和2017年，我国出生人口分别为1786万人和1723万人，明显高于“十二五”时期年均出生1644万人的水平，政策效果显著。全面二孩政策的实施，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力，有利于促进经济持续健康发展。

(视觉中国)

我国人口政策既不是“一成不变”，也不是“一刀切”

人口发展三阶段：生存型、增长型和发展型

“新中国成立后，我国人口发展相继经历了生存型、增长型和发展型三个阶段，既有连续性又有变革性。”马力说。

生存型阶段主要为1949—1978年。这个阶段，我国产生了两次人口出生高峰，1950—1958年由于生活和医疗水平大幅提高，出现第一次出生高峰，出生人口达1.87亿；1962—1973年由于三年自然灾害后补偿性生育和自我生育行为，出现第二次出生高峰，出生人口超过2亿。

增长型阶段主要为1979—2000年。在这一阶段，由于农村生育政策的调整和生育梯度周期性的影响，出现1985—1992年第三次人口出生高峰期，出生人口超过1亿。但人口发展目标逐渐增加，除控制人口数量外，开始关注人口素质、结构、分布等问题，探索人口发展的规律和人口计生工作的转变。

发展型阶段主要是自2001年以来。国际社会以“合作共赢”为主流，国内进入工业化中期向工业化后期发展阶段，此时主要从“发展”角度考虑人口问题，推动人口自身及与经济、社会、资源、环境协调发展，统筹解决人口问题成为核心任务。这一阶段，人口发展将由低增长逐步过渡到零增长，低生育水平将成为未来一段时期人口发展的常态，人口政策将相应调整。我国于2001年、2013年、2015年相继推出“双独二孩”政策、“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。

“生育政策是影响我国经济社会发展的最基础的政策，是意识形态领域的重大政策，属基本国策。因此，生育政策的调整需在全方位评估论证的基础上不断推进，同时，需经国家最高决策层及全国人大最终决定。”马力介绍说。

从人口发展三个阶段来看，我国人口政策既不是“一成不变”，也不是“一刀切”。

我国国情复杂，城乡区域发展极不平衡，生育水平差距较大，生育政策的重点有所不同。2001年颁布的《人口和计划生育法》，既有一孩，也有一孩半（即夫妻仅生育过一个女孩的，可以生二胎）、两孩，还有三孩以上不同地区、不同人群、不同的生育政策。“计划生育国策，对我国经济社会发展产生了深远影响。经过30年努力，取得举世公认的成就，与改革开放共同创造了人口有效控制和经济快速发展‘两大奇迹’，推动我国发展的跨越。”马力总结说。

她解释称，改革开放前30年，人口发展经历“高出生率、低死亡率、高增长率”阶段，总和生育率达5.8，人口增加4.3亿；改革开放后30年，实施计划生育政策，推动人口发展进入“低出生率、低死亡率、低增长率”阶段，总和生育率降至更替水平以下，在人口基数大幅提高的情况下，人口仅增加3.7亿。前30年的“高出生率”，为我国改革开放提供了丰沛劳动力且持续供给的人口优势；后30年的“低出生率”，为我国改革开放提供了少儿抚养比大幅降低且财富积累大幅提高的人口优势，两个人口优势于1980年相互叠加，为改革开放迎来了比其他国家更为突出、对经济增长贡献高达27% 的人口红利。

人口发展新阶段：由以数量为主转向以结构为主

目前，中国已进入由工业化后期向后工业化社会转变时期，进入全要素融合发展的新阶段，由跳出“低收入陷阱”解决温饱的“短缺经济”时代转变为跨越“中等收入陷阱”进入高收入国家的“转型经济”时代。“中国人口发展也进入重大转折期。虽然目前我国人口规模仍居世界之首，未来还要继续增长10年，净增约5000万，但人口的主要矛盾已由以‘数量’为主转为以‘结构’为主，人口与经济社会关系在深度、广度上都发生了重大转变。”马力说。

她分析，一是人口转变带来人口再生产方式转折。由国家生育计划转向家庭自主决定生育行为，政府行政干预转向服务家庭、间接对生育决策进行调节。二是劳动供需变化带来经济社会驱动模式转折。通过提升教育等附着在人身上的资本，变投资于物为投资于人的驱动模式，实现人力资源大国向人力资本强国的转变。三是中等收入阶层崛起带来经济社会发展模式转折。以创新与资本、技术结合为主要生产模式，促进“橄榄型”社会格局形成，构建消费社会。四是人口城乡变动带来经济社会发展格局转折。实现城乡二元向一元结构的重大社会变迁，从农村人口的非农化阶段过渡到迁移流动人口的市民化阶段，人口城镇化由效益向公平转变。五是人口老龄化带动经济社会运行形态转折。构建老龄社会新的经济社会形态，推动生产性老龄化发展，实现财富持续积累和释放。

马力表示，面对出生率逐渐降低，预期寿命不断延长，呈现劳动力供给下降，老年人口负担增加，人口红利逐步消退，经济社会发展面临“发展动力”“抚养负担”两大难题。制定新时期人口发展战略。“转换发展动力”，人力资本驱动成为经济增长新动力，供给侧结构性改革提升人力资本，以人力资本提升全要素生产率，以全要素生产率促进经济发展；“降低抚养负担”，有效应对人口老龄化，继续调整完善人口和生育政策，转换一次人口红利，培育人才红利，挖掘二次人口、人才红利，实现可持续发展。

巨大挑战：规模庞大的人口老龄化社会

人口老龄化是我国未来的基本国情和不可逆转的客观趋势，将伴随我国整个21世纪，给经济社会带来全面影响。

马力说，中国老年人口规模世界第一，人口老龄化经历三个阶段。

第一，2000—2020年快速老龄化阶段。我国第一次生育高峰出生的1.87亿人口已于2010年以年均2.24%速度进入老年，到2020年60岁及以上人口将达2.55亿、占17.7%。比重从10%升至20%，发达国家用约60年时间，而中国只需27年。

第二，2021—2050年加速老龄化阶段。“十三五”末我国将迎来第二次生育高峰出生的2亿多人口以年均800万～1000万、3.6%爆发式增长速度进入老年，到2030年60岁及以上人口将达3.7亿，随着三次生育高峰人群陆续步入老年，2050年左右60岁及以上老年人口达峰值5.3亿、占38.1%。

第三，2050—2100年重度老龄化平台阶段。随着2050年左右老年人口达峰值后进入高峰平台期，且80岁及以上高龄老人占老年人口的30%，至本世纪末60岁及以上老年人口达4.3亿。

马力认为，人口老龄化社会不可怕但须有效应对，“人口老龄化先发国家，率先立足改变经济社会基本体系和策略，制定鼓励生育、输入移民、改革养老金、灵活退休、老年人就业等制度，同时大力发展老年照料和护理等事业和产业。”

她建言，中国是人口老龄化后发国家，面对人口老龄化尤其是庞大的老年人口，既不应恐惧更不可被动应对，亟待借鉴发达国家经验，高度重视，全方位部署，在不断完善生育及相关配套政策基础上，推动挑战和机遇相互转化，实现国家持续发展。

（本文为《中国经济周刊》2018年的报道）

编辑：邹松霖

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第18期）

2019年第18期《中国经济周刊》封面