新闻发布会现场（谢玮 摄）

《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道

7月22日，自然资源部召开解读《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《指导意见》）新闻发布会。自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志介绍，《指导意见》是首个专门规范土地二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性制度安排。

“文件的出台，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。”郑凌志称。

首个专门规范土地二级市场的重要文件

“伴随着改革开放40多年来，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主动的土地二级市场发展相对滞后。”郑凌志表示。

《指导意见》是首个专门规范土地二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性制度安排。针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务监管，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。

《指导意见》提出了完善土地二级市场的主要任务。一是完善转让规则，促进要素流通。明确建设用地使用权转让形式，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割、合并转让政策，实施差别化的税费政策。二是完善出租管理，提高服务水平。规范以有偿方式或以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，简化审批程序，营造良好的出租环境。三是完善抵押机制，保障合法权益。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。四是创新运行模式，规范市场秩序。在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，规范交易流程，加强信息互通共享。五是健全服务体系，加强监测监管。要求提供便捷高效的政务服务，培育和规范社会中介组织，加强对土地市场的整体调控，完善信用体系，全面规范市场运行。

值得一提的是，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照《指导意见》执行。

鼓励存量低效土地入市流通，大力支持民营经济发展

郑凌志介绍，出台《指导意见》是促进节约集约用地、加快推动经济高质量发展的重要举措。

《指导意见》充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅的问题，促进土地资源合理配置和节约集约利用，为高质量发展提供用地保障。具体表现在三个方面：

一是完善转让规则促进要素流通。《指导意见》提出了优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由、完善作价出资或入股土地转让规定，完善土地分割合并转让政策等措施，促进存量土地进入二级市场转让盘活。

二是放宽对抵押权人的限制，大力支持民营经济发展。《指导意见》明确自然人、企业均可作为抵押权人依法办理不动产抵押相关手续；探索允许养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，真正激发市场活力。

三是实施差别化的税收政策。《指导意见》提出，鼓励各地在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，适当提高土地保有成本，降低流转环节税负，鼓励存量低效土地入市流通。

自然资源所有者权益司副司长王薇介绍，《指导意见》围绕交易规则、创新运行模式、健全服务监管等三个方面，分别作出了一系列的制度安排和设计，让市场主体能在规则明确的前提下进行交易，主要体现在三方面创新：

第一，明确了交易规则。围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，注重产权的激励和市场的配置，明确了什么能交易、什么不能交易，比如在土地转让方面，明确了土地的转让形式，即不同权能的土地转让条件，将各类之间导致土地使用权转移的行为都视为土地转让，实施统一的监管。

第二，创新了运行模式。主要解决在哪儿交易、由谁改易、怎么交易的问题。要求各地在市县自然资源主管部门现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。

第三，加强了服务和监管。针对政府和监管不完善的问题明确了相关措施，重点是大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，培育和规范中介组织加强市场监测与调控，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

34个地区试点成效显著

“《指导意见》是在前期开展试点探索、总结提炼试点经验的基础上形成的。”郑凌志表示，2017年以来，自然资源部在北京市房山区等全国34个市县区开展了为期两年的试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。

据介绍，从两年试点情况看，试点地区的土地二级市场交易规则体系不断完善，土地交易的宗数、面积、价款都出现大幅增长，极大激发了市场配置土地资源的潜力，取得了积极成效。

试点期间，34个试点地区共出台各类交易细则和配套措施337份，形成了较为完善的土地二级市场政策体系，保障交易有章可循，市场主体积极参与、各类交易日趋活跃、交易量明显提升。34个试点地区共转让土地6112宗，面积10.5万公顷（157.5万亩），成交金额968.74亿元，转让宗数同比增长21.1%，面积增长了16倍，成交金额同比增长96.8%；出租土地6117宗，面积0.56万公顷（8.4万亩），其中19个试点地区收取划拨土地出租收益4.02亿元，同比增长7.2%；抵押土地26084宗，面积6.17万公顷（92.5万亩），涉及金额22050亿元，抵押宗数和金额同比分别增长28.8%和52.2%。形成了土地一二级市场协调发展、规范有序的良好局面，形成了一批可复制、可推广的改革经验，已具备在全国面上推广的条件。

编审：姚冬琴