【热点观察】地方政府用PPP缓解融资压力要慎重

郭纲

近来，有关“PPP模式”的信息十分抢眼与火爆。一些学者将其作为深化财政改革的重要内容之一而展开研究，文章频出、褒奖有加；一些地方政府将其视为缓解融资压力的新途径，寄予厚望、跃跃欲试。但笔者认为，对于“PPP模式”，要有一个比较全面和理性的认识。

“PPP”是英文Public-private Partnership的缩写，字面意思是“公私合作制”。

从宏观层面来看，任何一个国家或者经济体，均由公共部门（包括政府机构、财政拨款的企事业单位和社会团体等）和私人部门（包括家庭、个人、非财政拨款的企事业单位和社会团体等）构成。因此，一个国家或经济体的公私部门结构及其相互适应和推进发展的关系，实际上也可以理解为是一种广义的公私合作制的模式。

从微观角度理解，PPP模式就是公共部门和私人部门在以契约规范双方责权利基础上，实施某些具体事项，实现某种具体目标，在此过程中公、私双方利益诉求得到对方认同并获得合理兼顾的合作方式与制度安排，集中表现为财政部门在提供公共产品和服务过程中与私人机构的合作，即通过私人机构的参与，财政部门以同样的资源配置为社会提供更多更好的公共产品和服务。

公共部门的基本职能是为社会有效提供公共产品与服务。公共部门自身可分配财力资源的有限性和在资源配置中的相对低效率，制约了其所能提供的公共产品和服务的数量与质量。多年来，各级政府通过举办国有企业以缓解公共产品和服务供不应求的矛盾。实践证明，政府设立国有企业（政府与国企合作制）取得了有目共睹的历史性的成效。然而，由于国有企业的政府背景与背书，注定了其无法有效规避道德风险、缺乏刚性财务约束、难以达到预期的运行效率与效益。更为甚者，某些以融资平台为基本定位的地方国有企业经过多年的运营后，还衍生出了规模可观、令人担忧的政府债务风险等问题。

相对于国有企业而言，私人企业的财务约束、风险意识和效益观念更强。经过改革开放30多年的积累，私人资本的规模业已十分庞大，正需要更为广阔的投资领域和多元的投资渠道。如今适逢深化财政和国企改革、加快建立现代财政制度和混合所有制经济的良机。总结与反思国有企业的发展得失，学习与借鉴英国等发达国家的做法和经验，适时引入并有序推行PPP模式，以更多一些的政府与私人企业的合作来替代一部分原有的政府与国有企业的合作，其意义不言而喻。

首先，有利于矫正过多过密的政府与国有企业的合作关系，进一步加强对各级政府尤其是地方政府债务风险的防控与管理。其次，有利于化解国有企业对私人经济发展的挤出效应，为私人资本开拓更为广泛阔的投资空间、提供更为多元化的投资机会。第三，有利于通过私人企业的精细化管理和私人资本的刚性约束，提升公私合作制下供应公共产品和服务的质量与效率。第四，有利于通过公私合作的制度性安排，强化公共部门、私人部门的合作意识、契约意识、法律意识、社会责任意识等。

推崇PPP模式，意在实现1+1〉2的目标。能否如愿，关键取决于对PPP模式潜在优势的认识及发挥程度。其实，PPP模式在我国的一些地方早有零星的实践，如今具备了逐步扩大实施范围的基础与条件。

值得注意的是，相较于政府与国有企业的合作，政府与私人企业的合作要求更高、难度更大，公私合作的计划、框架、细节、双方各自的责权及约束性措施等，都必须在事前有详尽和明确的规范，否则极易留下扯皮、低效甚至合作失败的后果。因此，我们应该全面认识、科学设计、有序推进PPP模式，切忌一哄而上、全面开花的非理性做法。

（作者系经济学博士、正高级经济师、苏州工业园区财政局局长。文章为作者个人观点，与供职单位无关。）