农村集体用地规模经营中资本进入与制度创新

——基于陈江街道青春村多样化规模经营的案例分析

华南农业大学经济管理学院教授 周文良

背 景

2015年5月，中共中央总书记、国家主席习近平就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示强调：要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转。土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示强调，要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理，要加强对地方的指导，规范有序探索和推进土地流转，发展多种形式适度规模经营。

经过近年来的快速发展和城市扩张，惠州市仲恺高新区陈江街道可供开发和建设的土地资源非常有限，成为制约陈江街道经济社会发展的重要因素。陈江街道青春村是广东省“农业渔业型名村”，其农村承包土地3000亩，其中土地出租面积900亩，占土地流转面积的30%；土地转包面积2000多亩，占土地流转面积的70%。该村通过引入资金建设规模化菜场、村民带头建立专业合作社、引入高新科技生态农业观光示范园等多种形式，对散户土地进行集中承包、适度规模经营，使农村集体用地得到有效盘活，为全街道发展现代农业提供了可借鉴经验。

一、陈江农村集体用地规模经营的必要性与可行性

农村集体用地是仲恺经济转型升级的重要载体。推进经济发展转型升级、提升经济密度，是陈江街道未来经济社会发展的重要任务和方向。要实现这一重要目标，既要从存量上做文章，更要从增量上下功夫。解决好农村集体用地问题是化解社会矛盾的必需。陈江街道被列为仲恺高新区“三旧”改造的重点区之一，农村集体用地的开发和经营涉及街道、村以及村民等各相关利益主体的利益，如果农村集体用地问题处理不当，轻则影响省、市重点工程项目的征地，重则可能成为导致社会矛盾激化及社会不稳定的重要因素。农村集体用地集中开发和规模化经营经济可行。基于经济社会可持续发展的视角，从有利于产业发展与土地规划协调、城市发展与环境保护协调，以及农村集体用地开发经营与村民利益协调等多方面因素综合考虑，农村集体用地集中集聚开发和规模化经营是必然的选择。

二、资本进入与制度创新是农村集体用地规模经营的关键

农村集体用地难以规模经营，导致应有的租金耗散，使得潜在收益不能实现，影响了陈江农村经济发展，不利于农民收入的增长和仲恺经济社会的整体发展。

农村集体用地租金的耗散。农村集体用地租金确定后，由于产权虚置，因而存在租金耗散的可能。张五常甚至认为，只要资源无法实现最优配置而造成的效率损失就可以理解为一种租金耗散现象，而且不同的行为主体一定会采取租金耗散最小化办法来减少租金耗散。

减少租金耗散的组织与制度创新。农村集体用地布局分散，难以集聚利用，不能吸引高端产业进入，也难以吸引外来资本的大规模投入，只能维持简单的自有物业出租经营，收益低，在一定程度上也是一种租金耗散。但是，只要存在租金耗散，就一定会诱导组织和制度的变革将经济外部性内部化，以减少租金耗散，从而提高效率。随着中心城区土地资源的日趋紧缺，位于中心城区周边的农村集体用地价值也就日趋显现。通过制度创新整合农村集体用地的需求显著提升，当整合农村集体用地的潜在收益显著大于潜在的协调费用和经营风险时，就会诱导利益相关者进行制度创新，从而实现农村集体用地开发价值的最大化。

三、陈江青春村农用土地规模化经营的基本模式

引进“菜篮子”基地，采用“公司+基地+农户”的经营模式规模利用集体土地，解决农户生计。青春村于1992年10月引进的勇记菜场，于2013年被认定为省“菜篮子”生产基地，2014年获得“广东省农业龙头企业”称号，是当地有名的供港蔬菜基地，现占地1000多亩。该菜场采用“公司+基地+农户”经营模式，实行土地规模化经营，即解决了部分村民的生计，又通过统一的技术培训使菜场种植技术得到推广，使当地种植技术水平得到明显提高。

村民带头建立合作社，采用“合作社+农户”的经营模式灵活盘整散户土地，提高生产效益。惠州宗记农产品种植专业合作社于2014年4月正式成立，由陈江澄海村人杜某带头发起成立，与人合伙共同承包了青春村15户村民共580亩地，由合作社统一进行种子化肥农药采购、生产运输和市场销售。在实现整合经营后，1亩地收入由1万元增加到2万元，村民分红由过去的2000元增加到5500元，村民可返聘到合作社务工，每月工资约为2000元/月~3000元/月。

引入高科技生态农业示范园，采用“种植+教育+旅游+生产”为一体的经营模式，提到土地利用附加值，加快现代农业发展。青春村新引进了鑫万利高新科技生态农业观光示范园，采用集种植、观赏、教育、饮食、娱乐、生产加工于一体的科技型农业发展模式，将原砖厂用地、周边鱼塘、农田统一规划，分为高新技术农业示范区、观光游览区、娱乐休闲区、生态湖区和农业生产区等5片。科技示范园承担了农业精品种植培育、种苗繁育、反季节农业培育、高新农业知识普及等功能，建成后将提高农产品附加值，创立当地蔬菜新品牌。

四、陈江街道青春村多样化规模经营的成功之道

企业家性质的带头人减少了农户间的交易成本。规模化经营要充分发挥带头人的作用，集中散户土地进行规模经营，存在村民对市场适销对路的农产品意见不统一的问题，宗记合作社积极发挥带头人的作用，组织村民采取集体讨论、市场考察、充分酝酿的方式，确保村民的意见统一后再确定种植品种，同时，带头人的成功经验，提供了示范效应；乡民直接的相互了解，减少了谈判成本和合约的执行成本，直接推动了土地有序流转。

专业化分工保证了规模化经营的效益。“公司+基地+农户”、 “合作社+农户”等产业组织方式，有利于村民形成合理分工，解决种植与市场需求之间的矛盾。受季节性气候、外省蔬菜供应影响，夏季5至7月份惠州农产品的价格波动幅度较大，青春村村民通过合理分工，专人负责市场信息的收集处理，较好解决了农产品的市场需求问题，给集体带来了较好的收益。

稳定的预期提高了土地利用效率。青春村规模化经营后，村民之间形成了稳定的预期，有意识地通过传统轮作式改善土壤土质，即通过将上一轮蔬菜废料打入地里，增加土壤有机肥，有助于减少化肥使用，提高蔬菜种植品质。实行规模化轮作式种植，单位面积作物产量有明显提升。土地轮作还有助于解决蔬菜不适宜反季节性种植的问题，显著提高了农民收益。而参与土地规模化流转村民的收益提高，对没有参与的村民就形成了正向激励，集体用地的有序流转就得到更多村民的支持。

五、结论与建议

目前农村集体用地模糊的产权加大了外来资本的投资风险和开发成本，使得农村集体用地长期处于分散经营、低效开发的状态，导致农村集体用地租金耗散。而农村集体用地租金的耗散则有可能导致制度和组织创新，使这种租金内部化。

陈江街道农村集体用地多样化规模经营的案例说明，要推动农村集体用地开发，政府需要进行制度创新，一是要让农村集体用地与国有土地同权同价，赋予其可抵押的性质，弥补农村集体用地制度缺陷，提升农村集体用地开发利用价值；二是搭建“互联网+农产品”、“互联网+农村引资集体用地”平台，完善合作开发程序、加强全程监管，完善外来投资者信息公开、投资质押等制度，以改善村民对外来投资者的信息不对称，提高村民对外来投资者的识别能力，并给予各地农业部门、菜场、农业科技示范园等农业主体探索建立本地农产品信息库的先行先试权利，促进有效率的博弈均衡的形成；三是拓宽高科技生态农业、农产品融资渠道，解决部分地区因发展较快、土地租金上涨，农村劳动力成本提升带来的农业企业规模扩大引起的资金困难；四是针对中小规模农业种植基地、合作社，发挥“龙头企业”种植技术的带动作用，开展多种形式的农业技术合作，为中小规模农业企业、合作社等提供种植改良方面的技术指导。