2009年8月30日，国务院批复实施《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，标志着吉林省改革开放进入崭新时代。2012年4月13日，国务院批复设立中国图们江区域（珲春）国际合作示范区。这是继长吉图开发开放先导区上升为国家战略后，不到三年时间里，吉林再一个“国家级”规划的到来。一时间，吉林大地风生水起，龙腾虎跃，以珲春为窗口、以延龙图为前沿、以长吉为腹地，吉林省对外开放的脚步不断加快。长吉图战略实施近5年来，形成了强大的辐射带动作用，正释放出惊人的能量。长吉图开发开放先导区和珲春国际合作示范区的建设为吉林振兴发展带来了新机遇、新动力，也为东北亚地区密切合作、共同发展带来了新契机，燃起了新希望。

蒋正华、杜鹰、李德洙 、高尚全、张景安、范恒山 、王胜今、赵儒煜、于潇、朱显平等等国家领导和有关部门领导、专家学者，多年来就图们江区域合作开发、长吉图开发开放先导区建设和如何利用好国家赋予吉林省的特殊政策等方面多次献策建言，为推动战略顺利实施贡献智慧和力量 。

到今年8月份，长吉图上升为国家战略整满五年，长吉图战略为吉林省乃至大图们江区域带来那些最显著、最重要的变化？长吉图开发开放先导区如何建设成为东北地区新的重要增长极和我国沿边开发开放先行区和示范区？承担“先行先试”使命的珲春国际合作示范区应如何充分释放积蓄已久的能量？目前图们江区域国际合作的态势如何？长吉图先导区未来的国际合作前景如何？长期专注东北亚区域经济发展研究的吉林大学东北亚研究院长于潇博士发表了自己的见解和观点。

吉林大学东北亚研究院院长 于潇

冷战格局结束以来，特别是进入新世纪以来，世界政治经济格局进入重大调整时期。在此过程中，出现了诸多前所未有的新矛盾和新问题。尽管传统安全威胁有所下降，但非传统安全威胁不断涌现；世界经济不均衡增长使得发达国家与新型工业化国家的差距有所缩小，但贸易保护主义开始抬头；气候变暖、生态失衡、环境破坏、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪等全球问题日趋严峻。虽然总体国际局势在一定程度上趋于缓和，但局部冲突、地区性政治动荡等问题接连不断。国际纷争从传统的焦点问题从领土争端扩展至资源争夺、领海权益划分矛盾、文化及价值观矛盾等，经济全球化的高度发展对构建合理的全球治理体系提出了新的要求。

在东北亚地区，冷战格局遗留的一些了问题还没有解决，地区安全与信任机制十分脆弱，特别是朝核危机、钓鱼岛问题以及美国重返亚太战略等，对本地区的和平与发展构成重大挑战。中国一直致力于维护东北亚地区的和平稳定，高度关注东北亚安全、朝核问题、地区重大矛盾、区域经济合作等问题，积极应对东北亚地区出现的各种威胁与挑战。多年来，中国一直致力于缓和与化解地区矛盾，通过加强经济合作扩大共同利益，但是，东北亚地区政治安全局势恶化不可避免地影响到区域经济合作，地区经济合作出现了一些新的特点和趋势，主要表现在以下方面。

一、东北亚区域经济合作的新趋势

首先，美国重返亚太对区域经济合作的影响。近年来，东北亚地区冲突和矛盾日益凸现，特别是美国实施重返亚洲战略，在外交、军事、安全等方面巩固和发展同盟关系，搅动东北亚地区各国关系，使地区关系的不确定性增加。在经济合作方面，美国也提出了一些新的构想，不仅对东北亚地区产生深远影响，而且促使亚太地区传统区域合作格局出现了一些新的变化，最具代表性的就是跨太平洋合作伙伴关系协定（TPP）的谈判。美国正在试图寻找一种新的合作模式，以此构建以美国为核心、以同盟国为支柱的新型经济合作体。

美国重返亚太战略基于其全球战略的考虑，同时也包括经济方面的考虑。一方面，因为贸易对美国经济增长的贡献较大。据统计，美国出口到世界的商品和服务对国家实际GDP增长的拉动作用达40%。另一方面，亚太地区迅速崛起为美国的贸易发展提供了巨大的机会，同时也创造了许多高质量、高报酬的就业岗位。2008年美国密歇根大学研究结果估计，如果建成FTAAP（亚太自由贸易区）将会使美国居民实际收入水平上升1.2%。然而，2005－2009年的五年时间里，美国对亚太地区的出口上升了63%，但由于该地区内存在诸如“10+1”、“10+3”等双边和诸边区域经济合作模式，使美国对亚太地区的出口占美国出口总额的比例下降3%。因此，构建以美国为核心的亚太经济一体化组织符合美国的利益。

美国选择了加入TPP作为主导亚太地区、推进区域经济一体化的途径。“在WTO多哈回合谈判无果、APEC贸易自由化停滞和亚洲一体化发展威胁到美国利益的情况下，TPP成为美国实现其新贸易议程和亚洲外交政策理想的有力工具。”2008年9月，美国贸易代表宣布加入跨太平洋合作伙伴关系协定（TPP），引起了各方的强烈反响，也使TPP一时之间备受关注。由于朝鲜半岛局势的变化，在奥巴马总统的第二届任期开始通过TPP加强与日本等东亚盟国的经济关系。

东京大学教授、RIETI研究院Kotera（2011）主张日本十分有必要加入TPP。他认为，在全球化进程推进的过程中，日本必须加强自身的吸引力，否则就无法与其他国家竞争而成为全球的生产中心。为了避免日本被落在其他国家之后，并且有效利用亚太地区的增长动力，加入TPP谈判是首要采取的措施。但是，由于日本对农产品（主要是大米）实施强硬的贸易保护措施，在多年的EPA/FTA谈判过程中始终采取措施特别保护本国农业。目前，日本国内反对TPP的主体也是农业利益集团，如何克服对农产品的保护是日本加入TPP谈判以及参与亚太经济一体化最大的障碍。在日本首相安倍访美期间，美日就双方最敏感的领域达成相互妥协，在此基础上，日本表示将参加TPP谈判。由此可见，美国选择以TPP的方式参与亚太区域经济一体化进程，其目的是建立以自己为核心，同盟国加入新兴区域合作组织的模式，以此为契机主导亚太地区经济，同时配合其亚太战略的实施。

其次，中日韩自由贸易区的新趋势。21世纪初，东北亚地区以FTA为主的区域经济合作加速发展，不仅包括中国、日本、韩国与其他国家签署的双边FTA，也包括“10+1”、“10+3”等多边FTA，还包括中日韩FTA、中韩FTA、日韩FTA等探讨建立的自由贸易区。但是，近年来，东北亚地区经济合作的步伐有所减缓，中、日、韩、俄作为本地区的主要经济体之间还没有建立一个FTA。

2011年以来，尽管东北亚地区政治和安全形势恶化，但经济合作出现了新的趋势，其中最主要的是中日韩自由贸易区谈判重新启动。建立中日韩自由贸易区是在2003年第五次东盟与中日韩（10+3）领导人会议期间确定的，日韩领导人共同签署并发表了《中日韩推进三方合作联合宣言》，这是三国领导人首次就三国合作发表共同文件，初步明确了三国合作的原则和领域，提出了建立中日韩自由贸易区的构想。但是，直到2011年，中日韩自由贸易区始终没有实质性的推进，主要原因是日本表现不积极。2011年5月，中日韩三国领导人出席在韩国济州岛召开的第三次中日韩领导人会议，国务院总理温家宝和韩国总统李明博、日本首相鸠山由纪夫就加强三国在各领域的合作达成了广泛共识，其中包括在2012年前完成中日韩自贸区联合研究，并在韩国建立三国合作秘书处，加速进行自由贸易谈判。中日韩自由贸易区谈判的重大转机，主要是由于日本政策的转变。

中国和日本分别是亚太地区最大的发展中国家和经济最发达的国家，两国的发展对世界有举足轻重的影响。从贸易合作方面看，2006年中国取代了美国，成为日本最大的贸易伙伴国。为了遏制中国在东亚势力的扩大，日本联合美国共同制衡中国。而且，中日政治外交关系在较长一段时期，由于历史上的渊源而处于尴尬的境地，两国的外交关系也是时好时坏。2003－2006年期间，中日关系出现“政冷经热”的局面，在这种背景下东亚峰会和东盟10+3会议也被迫中断。此外，由于日本一直对中国存在戒心，规避探讨中日FTA。

二、大图们江地区合作与长吉图先导区建设

图们江地区开发是东北亚区域合作的重要支撑项目。图们江地区合作开发的构想最初由国内外专家学者提出，之后被联合国开发计划署（UNDP）作为推进东北亚区域经济合作的突破口。1991年，在平壤召开的图们江地区开发协调会议上，UNDP敦促相关各国开展合作，并成立了图们江地区开发项目（TRADP）管理委员会，在纽约设立了TRADP办公室。在UNDP正式提出这一倡议之后，中、朝、俄三国都迅速行动起来，各自出台了一系列的政策措施，对图们江地区进行了初步的开发。1992－1995年间，UNDP一共召开了6次图们江地区开发项目（TRADP）管理委员会（PMC）会议和十几次专题工作会议。这一时期UNDP组织开展的研究涉及交通、通信、环境、法律、财政、图们江开发的组织机构和合作模式等领域。在图们江地区开发项目管理委员会第6次会议上，中、朝、俄三国政府签署了《关于建立图们江开发协调委员会的协定》，同时，中、俄、朝、韩、蒙五国政府签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协调委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则详解备忘录》。

2005年，在UNDP组织下，东北亚开发协调委员会和图们江地区开发协调委员会共召开了8次图们江地区国际合作项目政府间会议，除中国、朝鲜、韩国、俄罗斯和蒙古五个成员国参加会议外，日本、世界银行和亚洲开发银行等国家和国际组织也作为观察员参会。中、朝、韩、俄、蒙5国一致同意将1995年签署的两个协定和一个备忘录再延长十年，并签署了“大图们江行动计划”，将“图们江区域开发”更名为“大图们江区域合作”（GTI,Great Tumen Initiative），合作区域扩大到整个大图们江。在UNDP的积极倡导和协助之下，图们江区域开发项目经过20多年的发展历程，在对外通道建设、吸引投资和对外贸易等领域取得了实质性进展。从合作主体看，UNDP发挥了积极的引导和推动作用，相关地方政府作用更加突出。

为了进一步推进大图们江地去开发，2009年8月，中国国务院批准实施《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，长吉图先导区建设以珲春为开放窗口，延边为开放前沿，以长吉腹地为支撑，实施边境地区与腹地联动开发开放的新模式，通过率先突破、率先发展以形成具有较强实力的经济隆起带和对外开放的先行区，带动吉林省加快发展振兴。

《规划纲要》实施以来，吉林省省委省政府高度重视，制订了《长吉图开发开放先导区实施方案》，全省充分利用“先行先试”政策，先后提出了“长吉一体化”和“延龙图一体化”重大支撑项目，全面推进长吉图腹地建设和珲春对外开放“门户”建设，并取得了显著成效。国家在基础设施建设等方面给予了重点扶持政策，国家发改委、商务部等部门先后在长吉图先导区启动了多个重大支持项目。在国家政策支持和省委省政府的高度重视下，长吉两市快速发展，对长吉图先导区的腹地支撑作用更加突出；先导区内部铁路、公路建设取得较大进展，长吉城际高速铁路、长春至珲春的高速公路均已建成投入使用，支撑了区域内经济的快速发展。截止到2012年，先导区相继开辟了中俄公路通道、中朝公路通道、中俄铁路通道、中韩空中通道和中国珲春——俄罗斯扎鲁比诺——韩国束草陆、海客货联运航线等多条外部通道，形成了以珲春为中心的陆海联运通道网络，极大地提高了珲春的对外开放程度。

2012年4月13日，经国务院同意，正式批准在吉林省珲春市设立“中国图们江区域（珲春）国际合作示范区”（以下简称珲春国际合作示范区），并印发了《关于支持中国图们江区域（珲春）国际合作示范区建设的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》以加强与东北亚周边合作为主线，以构建跨境经济合作新模式为目标，明确了珲春国际合作示范区的功能定位、总体要求、发展目标、建设布局和支持政策。在国务院支持政策上，《意见》从财税、产业布局和投资、土地利用、境外基础设施建设、金融创新、海关监管及口岸建设、人才引进和培养、通关便利、专项资金支持等九个方面赋予了特殊的支持政策，具有较高的含金量。

三、长吉图先导区对外合作取得重要进展

2010年11月23日，在平壤举行的第六次中朝经济、贸易和科技联合委员会会议上，双方就进一步发展两国经贸合作深入交换了意见。会议结束后，双方签订了《中朝政府间经济贸易合作协定》，还签订了《中华人民共和国政府与朝鲜民主主义人民共和国政府关于共同开发和管理罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的协定》（简称“两区”），双方就可作开发“两区”达成共识。中朝“两区”合作开发是促进朝鲜经济发展，维护朝鲜半岛和平与稳定，加强中朝合作的重大项目，也将对推动东北亚区域合作和图们江地区开发起到积极的作用。

2011年，珲春经朝鲜罗津至上海、宁波的内贸货物跨境运输通道正式开通，吉林省“借港出海”战略取得重大突破，圈河口岸成为内贸外运“黄金走廊”。根据中朝两国政府间相关协议，中朝共同开发和共同管理罗先经济贸易区管委会已于2012年10月26日正式挂牌运营，同日，管委会政务中心奠基，珲春圈河口岸至罗津50.3公里二级公路正式通车。截至目前，朝鲜罗先市已吸引中国投资企业近200家，分别从事海产品加工、服装加工、旅游开发、餐饮服务、物流、农业种植等项目。建设港口，铁路、公路和基础建设等重点合作项目正在积极推进。

近年来，俄中两国关系开始进入全面合作与发展的新阶段。2013年3月，国家主席习近平对俄罗斯进行了友好访问，双方国家元首在莫斯科共同签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于合作共赢、深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》，宣示中俄就两国战略协作及重大国际问题的立场主张。双方进一步强调将恪守《中俄睦邻友好合作条约》的原则和精神，把平等信任、相互支持、共同繁荣、世代友好的全面战略协作伙伴关系提升至新阶段。双方决定，统筹协调两国地方合作，加快推进跨境铁路、公路桥等通道建设，加强在生态环境、跨境水资源保护等方面合作。中俄经贸以能源、政府间合作和大项目为主，中国已连续四年成为俄罗斯第一大贸易伙伴，俄罗斯是中国第十一大贸易伙伴。2013年中俄贸易额达892.1亿美元，同比微增1.1%。双方决定将继续改善贸易结构，提高贸易质量，扩大贸易领域，提前实现2015年双边贸易额1000亿美元的目标。特别是乌克兰危机爆发以后，俄罗斯在克里米亚问题上的强硬立场受到了西方国家的制裁，中俄进一步深化全面合作面临前所未有的大好机遇。

目前，中俄经贸合作覆盖农业、林业、渔业、建筑和矿产开发等领域。吉林省东北亚铁路公司与俄罗斯AS集团共同组建了俄罗斯扎鲁比诺港控股公司，签订了投资合作利用扎鲁比诺港25年的协议，目前正在实施集装箱专用码头改造工程建设。吉林通钢就投资合作利用俄罗斯斯拉夫扬卡港，正在进行相关前期准备工作。

国际通道等基础设施建设率先成为长吉图开发开放迈开的第一步。截止到目前为止，国际通道建设成果颇丰。2012年6月“珲卡铁路”正式恢复通车，为吉林省与图们江流域各国架起了沟通的桥梁，这是吉林省进口煤炭、出口建筑材料的通道。

由于罗津港是中国陆路直接到日本海的唯一通道，同时也是水路到俄罗斯、朝鲜半岛东岸、日本西海岸乃至北美、北欧的最近通道，是吉林省实现“借港出海”、“内贸外运”，进一步开放吉林省经济、降低运输成本、提高运输效率的捷径。2010年3月吉林省对珲春口岸至朝鲜元汀口岸的圏河大桥进行加固维修，6月完工；同时，2012年8月，朝鲜元汀至罗津港的公路改造项目也已经竣工，道路的畅通与路况的改善解决了过去通而不畅的状况，大大提高了运营效率。

而且，长吉图还开通了多条跨国陆海联运航线。珲春至扎鲁比诺港至釜山、珲春至扎鲁比诺港至新泻航线正式开通。2010年4月中国、俄罗斯和朝鲜开通运营了环形跨国旅游项目。而且，还开通了中国跨境赴朝鲜自驾游，这是中国首个跨境自驾游。2013年9月8日召开了第二届“大图们倡议”东北亚旅游论坛，中国与韩国、日本、俄罗斯及蒙古国建立了多项双边和多边合作项目，大力培养旅游人才，开展跨国联合宣传，出台旅游便利化措施。