黎已铭

金融危机的爆发对世界各国的经济基础和基础性产业是一种严峻考验，也是对各国经济发展和经济增长方式的一种考验。我国农业在国民经济中扮演经济基础的角色，同时也是十分脆弱的基础性产业，所以，在借鉴国外经验的基础上，整合我国财政资源和市场资源，设立国家农业保险公司，充当农村保险资源的主要配置载体，管理农业风险，保障正常的农业生产具有十分重要的意义。

一、我国农村保险资源的配置现状

（一）我国农村保险资源的供给

1、经济发展是农村保险市场资源供给的前提。中国改革开放30年来经济得到了快速的发展，与此同时，我国农村经济也得到了较快的发展。2008年我国农林牧副渔总产值58002亿元，粮食产量52850万吨，生猪出栏 60960万头，人均收入4761元，农村消费能力明显增强。种植业和养殖业的发展以及农村购买能力的提高，农民购买农业保险的需求和购买力同样得到了提高。

2、我国农村保险资源丰富、供给能力增强。2008年我国保险业保费收入9784亿元，其中，人身保险7447亿元，财产保险2337亿元，人身保险占比76%，财产保险占比24%。增幅分别为39%、49%、17%。我国保险业发展的同时，农村保险市场也得到了很快的发展。据测算，2008年我国农村保险市场购买需求超过3300亿元（含农业保险）。

2008年，农业保险实现签单保费110.7亿元，同比增长112.5%。其中，种植业保险保费收入73.7亿元，养殖业保险保费收入37亿元，97%以上的农业保险业务得到各级政府的保费补贴，农业保险得到快速的发展。

（二）农村保险资源配置

1、商业性农村保险市场资源配置。  我国农村商业保险市场主要分为财产保险市场和人身保险市场，从流动分配或资源配置的角度，农村商业保险市场资源主要流动或分配在中国人民保险公司、中国人寿保险公司、平安财产、平安人寿、太平洋财产、太平洋人寿、新华人寿、泰康人寿、中华联合等商业性保险公司。

我国农村保险市场资源主要流向几个大型的商业保险公司，而其余大部分的商业保险公司则主要在发达的省级城市或地级城市争夺保险资源。一方面表明这种现状有其配置的合理性，另一方面也说明我国农村保险市场的市场化程度不高，有些区县甚至只有一、两家保险公司，这种资源分配格局不利于市场竞争，也不利于市场服务能力的提升。

2、政策性农村保险资源配置。  （1）政策性农业保险资源的配置。我国农村政策性保险主要指政府主导并由财政部门补贴的农村种植业和养殖业的农业保险。根据2008年的资料显示，我国政策性农业保险的80%以上比例都流向了商业保险公司。其他20%左右为政府参与共保体部分和各类互助组织会员的保费。（2）区县财政补贴的涉农保险。如区县政府为了鼓励产业发展或保障特殊人群而用财政补贴保险费的非种养业保险。（3）区县财政直接支付的保费。以上三类政策性农村保险主要流向商业性保险机构。

二、我国农村保险存在的主要问题

（一）我国农业保险的主要问题

1、制度性问题。从历史的角度看，我国农业保险发展的过程本身就是一个制度变迁的过程，政府在农业保险的发展过程中扮演十分重要的角色。我国农业保险的开办、停办、恢复、快速发展等都证明政府在农业保险发展过程中的担当不可缺失的角色，发挥主导作用。对于农业保险的制度建设与发展、财政税收及金融政策、参与各方的权利和义务等，都迫切需要国家制定法律法规来约束、以保障农业保险的健康发展。

（1）法律法规缺位。我国现行的法规中主要有《农业法》和《保险法》涉及农业保险。但我国农业保险在定位、主体、经营、权利和义务等都没有具体的法律条文，现行的法律规定对我国农业保险的发展没有太多的实际指导意义。

（2）缺乏长效的发展机制。长效的发展机制就是在建立国家级农业保险制度的框架下，进一步发展农业保险的具体的细则和规划。我国的农业保险一直处于长期的“试点－经营－亏损－试点”这样一个周期性的怪圈，只有治标的临时性的措施和规定，没有长远和长期的战略和规划，这样对我国农业保险的长远发展没有实际的指导的意义。

（3）巨灾保险制度缺位。我国是一个自然灾害高发区域，沿海地区与内陆地区，东西部地区，不同的地势地貌决定了不同灾害类型的发生。近年来，旱灾、雨灾、雪灾、水灾、风灾等大规模的巨大灾害频频发生，远远超过地方政府或商业保险公司的抗风险能力，单靠政府临时性的救济或社会救助起不到作用。根据我国目前地方政府的保险方案来看，都只能算是临时措施，实际上的抗风险能力不强，同时，还存在不少的弊端。

（4）再保险问题。农业保险的再保险也是制约农业保险发展的瓶颈。尽管我国已经拥有了商业性质的再保险系统，很多国际再保险公司与国内都有合作，但是，由于农业风险的特殊性，我国农业保险的再保险问题十分严峻，风险无法有效转嫁。尤其是有的地方政府，凭经验去管理风险，也不愿意购买再保险，认为购买再保险是将自己的钱给别人使，“不合算”等，风险意识淡薄，严重影响了农业保险的风险化解。

2、资源利用问题。根据最新资料和数据表明，我国农业保险尤其是政策性农业保险在政府的引导和推动下，取得了很快的发展，保险资源培育发生了质的飞跃。2009年1-9月我国农业保险保费达120亿元，同比增幅达31%，成为我国财产保险增幅最快的险种之一。我国已经成为了世界第二大农业保险资源市场大国，拥有亚洲最大的农业保险市场。

（1）政府为农业保险资源主要供给者。2004年以来，我国先后在7个省市开展各种形式的农业保险试点工作，国家财政补贴是重新恢复和启动农业保险的核心力量，分别对农业保险实施了20～50%不等的政府补贴。比如单能繁母猪保险一项，2007年中央财政就补贴了11亿元。据分析，我国政策性农业保险占农业保险的96%，市场的培育和保费的供给来源于各级政府，大约70-80%左右的政策性农业保险的保费为各级政府提供，农民通常自负20%左右。换句话说，国家培育了农业保险市场并用财政手段给商业保险公司提供了保险费来源，保险公司提供经营平台和专业服务，商业保险公司成为了我国农业保险资源的主要配置者。政府若不提供一个合理的资源配置体系，这种单靠政府供给，财政“兜底”的方式，不可能长期维持。

（2）资源利用的动机影响资源配置的有效性。长期以来，商业保险公司靠自身的承保能力和管理能力已经证明是不能更好的经营农业保险，这主要由农业保险的性质和农业风险的性质决定了这一经营结果的必然性。除本质因素外，经营动机的不同会影响农业保险资源配置和利用的有效性。

商业保险公司的主要动机是商业目的，若长期出现亏损除了会导致业务萎缩外，最终会导致经营中止。如果政府有财政补贴，并在市场推广、防灾防损、理赔服务等方面提供支持，并适当提高费率，商业保险公司可能产生商业利润或社会效益，保险公司的积极性就高，反之，则会出现消极和退出的局面。在这种商业动机的驱使下，农业保险资源利用的有效性就会受到严重的影响。

同时，政府主要强调农业保险的公共性或准公共性，只要能够在自己的财政能力承受的范围内补贴保费，并能通过开展农业保险的方式解决农业风险转移制度缺失的问题，政府甘愿为农业政府埋单。

这种暂时的平衡通常会影响保险资源和财政资源的利用效果。就本质而言，商业保险公司的商业动机与政府的公共性要求有很大的差异，这对农业保险的长期健康的经营有着直接的影响。

3、 市场开发问题。目前我国农业保险的市场开发无论从产品开发、经营管理都存在很多的不足。首先表现在保险产品的开发。目前的农业保险主要以恢复生产为主的种植业保险和以补偿为主的养殖业的保险，保障程度低，险种比较单一。由于缺乏历史的数据支持，产品开发的凭经验因素很大，产品的行业特点、地域特点不太明显。其次在经营管理上，有很多商业保险公司都没有经营农业保险的经验，缺乏IT系统的支持和人才缺乏，还有的保险公司根本没有经营农业保险的资格，包括缺乏产品的设计能力，仍然以其他方式经营农业保险，必然会出现经营粗放和管理上的不足。

4、 市场及财政资源管理问题。我国农业保险市场管理的问题主要体现在经营的合规性方面，包括经营主体、产品的报备、条款的使用、销售和理赔的规范、偿付能力、核算的真实性、各类准备金的计提等。由于很多商业保险公司继续沿用商业保险的经营模式经营农业保险，在经营过程中采用不正当竞争，虚列费用、虚增成本，虚假赔案等，导致赔付率、费用率等指标的失真等现象时有发生。

财政资源管理的问题表现在商业保险公司对财政资源的争抢和浪费。由于各级政府的财政补贴对农业保险经营起着十分重要的作用，亏损险种可能会产生效益，于是，很多商业公司出于多种目的考虑，积极介入农业保险，参与竞争，争抢农业保险资源。这种争抢一方面使农业风险可以在不同的保险公司进行分散，另一方面，由于资源过于分散，使得保险公司经营不能形成规模，自身核算出现亏损的可能性较大，从而影响农业保险开展。再者，地方政府还缺乏严谨的管理制度和规定对保险公司的经营过程和结果进行监督和审计，也可能会导致对财政资源的浪费。

（二） 我国非农业保险存在的主要问题

1、合规性经营问题。我国县域保险市场合规性经营问题是我国农村保险市场存在的主要问题。尽管监管部门加强了市场监管的力度，但仍很突出。由于经营的不规范，导致了整个市场仍处于粗放经营的格局，价格战、鸳鸯单、系统外出单、假赔案等不规范行为直接影响保险公司的经营成果，导致财务核算失真和经营亏损，影响服务效果。

2、市场培养和完善问题。主要指市场的培育和市场秩序的维护问题，包括市场的开发和利用、市场的竞争与合作、关联产业的合作、市场资源的利用等。

3、制度创新问题。创新能力不足主要表现在制度的创新方面。目前，我国农村非农业保险市场的经营机构主要为非法人经营机构，所以，微观而言的制度创新问题主要指保险机构的县域市场管理制度、业务管理制度、财务管理制度、人才管理制度等；宏观而言指整个市场的制度，包括治理结构、资本市场、证券市场等方面的制度创新问题。

三、成立国家农业保险公司的构想

（一）定位及性质

1、公司定位。服务于“三农”，为我国基础性农业建立风险转移制度，提供金融保险产品和专业服务，保障农业生产、保护农民增收、维护农村社会繁荣与稳定。

2、公司性质。国家农业保险公司可以确定为国有独资的政策性农业保险经营与管理机构即政策性保险公司。确定这样性质的公司的原因是农业保险不是商业保险，它拥有非商业特征，属于准公共产品，具有较强的政策性。政府为了体现对农业的支持，可以利用这样的平台实现直接或间接地支持、扶持农业的目标。

（二）主要职责

1、履行农业保险的行政管理职责。  农业保险的行政管理主要包括制定农业保险制度和发展纲要，制定年度农业保险发展计划、各类管理规章，协调各级政府加强对农业保险工作的推动，参与制定或执行政府财政补贴政策，参与制定或执行农业保险与农村金融信贷扶持政策，对各类开展农业保险的机构进行业务指导，定期开展对国家财政补贴和金融信贷扶持政策等国家政策执行情况的稽核检查工作。

2、履行农业保险的经营与管理职责。国家农业保险公司是严格按照公司法设立的企业法人组织，它需要拥有和企业一样的管理制度和目标规划，需要加强业务管理、设立分支机构、加强业务推动，并且，还要对经营的过程和结果负责。所以，国家农业保险公司需要制定各项管理制度，建立省级农业保险公司分支机构，管理各分支机构年度各类经营指标的完成。

3、提供巨灾保险和再保险。巨灾保险主要承担对巨大灾害或巨大风险导致的损失负责赔偿责任的一种风险管理制度，它既是一种赔偿制度，也是一种风险防范制度。通常需要政府在立法、监管、财政等方面的支持。从国外的经验看，有商业模式和政府模式两种，但无论哪种模式，政府都会直接或间接的施加影响。我国的商业保险还没有建立起巨灾保险制度，由于农业保险经常面临巨灾事件的发生，商业保险公司是没有能力面对巨灾风险而经营农业保险。所以，只能由国家农业保险公司依靠政府的力量牵头建立巨灾保险制度，保障政策性公司或非政策性农业保险经营机构的正常经营。

国家农业保险公司需要对经营农业保险的各类经营机构提供再保险，保证他们能够及时分保，化解风险，这些都应是国家农业保险公司的责任。

4、对外的合作与交流。国家农业保险公司是我国农业保险在制度、政策、经营和管理等方面的代表，其对外交流与合作，主要是为了学习更为先进的管理经验和技术，寻找更为科学、合理的巨灾保险和再保险的风险安排，寻求在制度、知识、人员等方面的合作，是国家农业保险公司的重要职责。

（三）股权

由于国家农业保险公司肩负着管理我国农业风险的重任，关系我国基础性农业的发展，责任重大，意义深远。所以，在股权的安排上可以采用由政府财政直接注资和由中央国有企业投资两种方式发起设立，这样的股权结构更有利于密切各级政府、有利于农业保险的发展。如：由中投公司、国家开发银行、农业银行、农业发展银行等大型国有企业作为共同发起人或财政部直接注资设立。也可以按照总分或母子公司的方式设立分支机构，适当安排地方政府财政或国企作为公司的股东。

（四）管理职责

1、政策管理。国家农业保险公司的性质决定了其必须对国家出台的各项涉及农业保险的相关政策的贯彻执行，同时，积极配合相关政府部门出台相关的国家政策，支持、扶持农业保险及其相关产业的发展，这是其首要职责。

2、机构管理。主要包括对自身系统内的经营机构的管理，同时，还涉及系统外的机构配置管理等问题。如：各类农业保险互助组织、商业保险公司设立的农业保险机构、社会投资的农业保险机构的相关管理工作。其对机构的管理与保险监管部门对市场的管理侧重点不同。

3、业务及服务管理。包括市场调研、产品开发、业务推动、业绩达成、勘损理赔、经营绩效、以及整个农业保险市场的业务及服务性管理工作、再保险等。

（五）未来发展

由于有国家的政策支持，加上我国农村保险市场丰富的资源和极具潜力的市场，国家农业保险公司可以制定战略，可以成立专业的农村人寿保险公司、专业的财产保险公司、专业的再保险公司，发挥国家和社会的力量，提高农业保险公司的经营能力和抗风险能力，加强我国农业风险的管理。

四、国家农业保险公司的保险资源配置

（一）整合国家政策资源

国家农业保险公司是农业保险和农村保险资源的主要配置载体，承担着管理国家农业风险的重任，其首要目标就是要根据国家对农业保险发展的要求，配合国家相关职能部门对财政资源、金融资源等其他政策资源的整合，集中国家财力做好农业保险。

1、规范财政补贴和使用政策。 目前，我国实行的是“三级财政补贴”的模式，国家农业保险公司可以积极协助国家其他部门就财政补贴的方式、比例、范围、时效等方面制定办法，代表国家加强对各级政府的财政补贴进行管理。

2、配套农村信贷等农村金融优惠政策。根据国外经验，凡是参加农业保险的组织或农民都可以享受在农村信贷方面的优惠。如贴息、抵押担保等方面的优惠措施。可根据农业产业化和农村金融发展的要求，发挥农业保险的损失补偿功能，建立农村金融创新机制，服务“三农”。

3、整合税收政策，支持农业保险的发展。从短期而言，农业保险的税收政策对农业保险的影响较小，如果从金融产业或长期经营的角度，税收问题也是制约农业保险发展的重要因素。

4、整合其他政策资源，尽快建立和完善巨灾保险和再保险制度。

（二）整合农村保险市场资源

整合农村保险市场资源是集社会的力量办好农业保险。国家农业保险公司成立后可以将政府财政支付的商业保险费用以及政府投入的基础设施、政府项目的保险等用于对农业保险经营可能出现的亏损进行补贴，实现“以险养险”。另一方面，可以按照商业保险公司的规则经营非政策性涉农保险，提高公司盈利能力。

可根据公司的发展，投资成立人寿保险公司、财产保险公司、再保险公司参与农村保险市场的竞争，提高农业保险公司整体的盈利水平，集社会之力，市场之手，管理之能，让国家农业保险公司成为具有较强盈利能力和造血功能经营实体，为国家农业保险的发展提供资金的积累，完成肩负的重任。

（三）整合人才资源

我国农业保险经营最大的障碍之一就是人才的匮乏。目前，我国农业保险在市场推广、承保理赔、经营管理等方面呈现匮乏和浪费并存的现象。我国很早从事农业保险经营管理工作的同志很多退居二线，但他们有着很丰富的管理经验，这部分人才很少在重要的岗位得到重用。另一方面，市场拓展人员素质不高、优秀营销队伍没有被建立，出现农业保险人才的饥荒。国家农业保险公司的成立，可以在全国范围内引进人才，利用自身的管理资源优势，建立营销队伍，同时，可以在全球范围内甄选世界顶级的经营管理人才，参与农业保险公司的经营管理。

国家农业保险公司有利于对国家政策资源、农村保险市场资源、人力资源等有效资源的整合和利用，有利于提高各种保险资源的配置能力和效率，有利于提高我国对农业风险的管理能力，有利于我国农业保险制度的完善和实施。

根据我国农村保险市场本身具有的市场潜力和我国农业保险的发展现状，我国完全有条件整合一定的政策资源、提供合理的制度、适当投入，用好政策和市场“两条腿”，充分挖掘和利用农村保险市场资源，借鉴国外成功的经验，用好“绿箱”政策，成立国家农业保险公司，以“主渠道”的身份，对我国农村保险市场资源进行合理配置，配合国家相关职能部门，建立多渠道、多层次的农业保险经营管理体系，加强我国农业风险的管理，进一步完善我国农业保险制度。