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《中国经济周刊》记者  谢玮I摄

《中国经济周刊 》 记者 谢玮丨北京报道

新一轮机构改革迎来新进展。

11月10日，中国机构编制网公布了《国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》和《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》。在此前的10月12日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整中国人民银行职责机构编制的通知》 （下称《通知》）已经发布。

今年3月《党和国家机构改革方案》公布后，“一行一总局一会”的职责划定就备受社会关注。随着这些部门“三定”方案先后落定，其职能和目标也得到了进一步明确。

《中国经济周刊》记者梳理各部门“三定”方案发现，各部门的行政编制和领导职数都进行了调整。调整后，中国人民银行机关行政编制714名，司局级领导职数87名。国家金融监督管理总局机关行政编制910名，司局级领导职数114名。证监会机关行政编制572名，司局级领导职数77名。

根据方案，新组建的国家金融监督管理总局将统筹除证券业之外的金融业监管。有评论惊呼，超级金管局来了！

各部门“三定”方案透露出哪些动向？经历调整后，各部门职能发生了哪些变化？内设机构又怎样调整？金融机构未来归谁管？

央行：职责划转，编制收缩

央行的“三定”方案调整较早明确。

根据《通知》，央行的职责、机构设置、编制进行了相应调整。

在主要职责调整方面，《通知》明确，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办公室。将国务院金融稳定发展委员会办公室职责，划入中央金融委员会办公室；将对金融控股公司等金融集团的日常监管职责，划入国家金融监督管理总局；将建立健全金融消费者保护基本制度职责，划入国家金融监督管理总局。

而在机构设置调整方面，央行的金融市场司、宏观审慎管理局职能调整较大。

其中，由于不再保留金融消费权益保护局，原由该局承担的协调推进相关普惠金融工作职责，划入金融市场司。而将金融市场司承担的统筹互联网金融监管职责、拟订并组织实施宏观信贷指导政策中涉及房地产金融领域的相关职责，划入宏观审慎管理局。宏观审慎管理局不再承担对金融控股公司等金融集团的日常监管职责。

央行宏观审慎管理局于2019年设立，负责牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度。

所谓“宏观审慎”，与微观审慎是相对的概念。2021年央行发布的《宏观审慎政策指引（试行）》指出，宏观审慎政策会运用一些与微观审慎监管类似的工具，例如对资本、流动性、杠杆等提出要求，但两类工具的视角、针对的问题和采取的调控方式不同，可以相互补充，而不是替代。

这是国际社会反思2008年国际金融危机的广泛共识和危机后，主要经济体的普遍实践。中国人民银行前行长周小川曾指出，经过这次危机，人们发现，微观审慎性的总和并不等于宏观上的审慎性。或者说，个体的健康性不等于总体的健康性。

11月2日，中国人民银行党委、国家外汇局党组召开扩大会议，传达学习中央金融工作会议精神，对金融工作作出进一步研究部署。关于坚持深化金融改革，会议提出，加快建设现代中央银行制度，健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架。

清华大学五道口金融学院副院长、金融学讲席教授田轩撰文指出，在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是管好货币“总闸门”、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。按照今年的改革方案，人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。

本轮机构改革中，根据职责划转，相应核减央行30名行政编制、6名司局级领导职数。调整后，央行内设机构20个，机关行政编制714名，司局级领导职数87名。

而根据3月公布的方案，本轮央行的机构改革中，对于撤销“县（市）支行”的安排，始终为舆论所关注。

在众多讨论中，有一种看法被频繁提及，新成立的国家金融监督管理总局地方分局可以吸纳部分人员编制，充实基层监管力量。

公开数据显示，截至2020年底，央行系统在册工作人员总数为126715人，其中县（市）支行43594人。

“现在县域人行的业务全部上收了，但是人员归属和机构设置还不明确。”西部某县级人行相关工作人员对记者直言，“他们市中支（市级中心支行）的人想通过考试转成公务员，但是听说转公方案并没有批准。”

国家金融监督管理总局：统一负责除证券业之外的金融业监管

在原银保监会基础上新成立的国家金融监督管理总局内设机构备受关注。

根据“三定”方案，国家金融监督管理总局设正司局级内设机构，共计27个以及机关党委。其中，不少内设机构反映了部门职能的新变化，成为落实《党和国家机构改革方案》精神的重要体现。

国家金融监督管理总局的主要职责共有15项，包括要“依法对除证券业之外的金融业实行统一监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，维护金融业合法、稳健运行”“对银行业机构、保险业机构、金融控股公司等实行穿透式监管”“建立除货币、支付、征信、反洗钱、外汇和证券期货等领域之外的金融稽查体系，建立行政执法与刑事司法衔接机制”“牵头打击非法金融活动，组织建立非法金融活动监测预警体系，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作”等。

方案显示，国家金融监督管理总局共有27个正司局级内设机构，较原银保监会多1个，但具体部门的设置调整力度较大。总体来看，通过分拆、合并、扩充、调整等方式，新设了金融机构准入司、内审司、科技监管司、行政处罚局等多个司局机构。

分析认为，这些调整有破有立，体现出对现行金融监管框架的重构。

田轩认为，国家金融监督管理总局成立后，除证券业之外的金融业监管职责将全部集中至国家金融监督管理总局，将弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位、执法能力不足且职能交叉导致的监管短板。这样的安排，能够有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要意义。

根据“三定”方案，新设金融机构准入司，负责拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

此前，银行业机构、保险业机构等准入职责分属不同的司局，如国有控股大型商业银行监管部承担国有控股大型商业银行的准入管理；全国性股份制商业银行监管部承担全国股份制商业银行的准入管理；财产保险监管部（再保险监管部）承担财产保险、再保险机构的准入管理；保险中介监管部承担保险中介机构的准入管理等。

金融监管研究院院长孙海波认为，从整个机构监管的分工看,新方案充分体现了功能监管和行为监管,把准入、日常监管、准出、稽查、行政处罚分开。

根据安排，国家金融监督管理总局新设科技监管司。“三定”方案规定，科技监管司职责为拟订相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设施监管等工作，推动数字化信息化建设。

资管机构监管司为新设机构。根据“三定”方案，该司负责承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

“新设立资管机构监管司也是功能监管的体现，不再看机构股东背景，只要是做资管业务都归资管司日常监管。合并此前信托部、保险资金运营部、创新部部分职能。”孙海波分析称，此前银行理财子公司是归属相应的母公司监管当局，导致大家都抱怨不公平，各地监管口径不一，属地监管局专业水平也有待提升等。未来不论是大型国有银行理财公司还是城商行的理财公司都归资管机构监管司。

在机构类别监管上，银行分为“大型银行监管司”“股份制和城市商业银行监管司”“农村中小银行监管司”等机构。其中，国有控股大型商业银行监管部、政策性银行监管部，合并为大型银行监管司；全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部，合并为股份制和城市商业银行监管司。

在招联金融首席研究员董希淼看来，此次“三定”方案充分体现了五大监管理念的内涵。

董希淼向《中国经济周刊》记者分析指出，传统的金融监管模式强调机构监管，如在“一行三会”时代是按照银行、证券、保险三种不同的机构类型来实施监管。如今，国家金融监督管理总局将统筹除证券业之外的金融业监管。在其内部机构设置上也体现了对机构监管职能的优化，如将政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的监管合并至大型银行监管司；新成立的资管机构监管司整合了信托、理财、保险资管等公司的监管职能等。与此同时，行为监管进一步强化。如新设金融机构准入司，对机构及董事、高管等任职资格进行准入管理，这就实现了监管对风险防控关口的前移，“这突出体现了对中央金融工作会议精神的落实，严格中小金融机构准入标准和监管要求” 。

在行为监管上，本轮改革的一大重点便是将央行有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，从而实现对银、证、保的金融消费者/投资者权益保护行为监管的统一。

根据“三定”方案，金融消费者权益保护局负责拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

2022年8月,原银保监会将原打击非法金融活动局和重大风险事件与案件处置局合二为一。本轮改革则恢复设立打非局，在其职责定位中，透露出央地监管关系的调整。

此前，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等“7+4”类地方金融业务和地方金融组织，由各地金融管理局主要负责监管。

央行公布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》曾披露，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。

业内曾有观点希望将地方金融监管对“7+4”类组织的职责全部并入国家金融监督管理总局。

此次“三定”方案则明确，打击非法金融活动局负责拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

在董希淼看来，此举凸显了总局主导下的央地监管协同的进一步强化，这也是国家金融监督管理总局监管层尤为重视的。根据相关安排，未来将由总局制定地方金融组织的监管规则，而具体的监管行为由地方金融监管部门实施，职责上明确分工，强化央地监管协同。

证监会：内设部门由部改司，“长牙带刺”加强稽查执法

根据规定，证监会负责贯彻落实党中央关于金融工作的方针政策和决策部署，把坚持和加强党中央对金融工作的集中统一领导落实到履行职责过程中。

证监会的主要职责有16项，包括“依法对证券业实行统一监督管理，强化资本市场监管职责”“监管公司（企业）债券、资产支持证券和国务院确定由中国证券监督管理委员会负责的其他固定收益类证券在交易所市场的发行、上市、挂牌、交易、托管和结算等工作，监管政府债券在交易所市场的上市交易活动，负责债券市场统一执法工作”等

在职能转变方面，“三定”方案明确，证监会要深入贯彻党中央、国务院关于资本市场的决策部署，深刻把握资本市场的政治性、人民性，坚守监管主责主业，深化股票发行注册制改革，推动资本市场改革开放，完善资本市场基础制度，健全资本市场功能，提高直接融资比重，大力提高上市公司质量，依法从严打击证券违法活动，加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

方案显示，证监会内设19个正司局级机构，包括办公厅（党委办公室）、综合业务司、发行监管司、公众公司监管司、市场监管一司、市场监管二司、证券基金机构监管司、上市公司监管司、期货监管司、债券监管司等。

证监会内设部门名称全部由“部”调整为“司”，如上市公司监管部改成了上市公司监管司，发行监管部改为了发行监管司等。

此次新设立了综合业务司。“三定”方案显示，该司承担资本市场整体发展规划和重大问题研究、深化资本市场改革研究工作，起草综合性文件，承担中国证券监督管理委员会跨业务条线有关工作的综合协调。

由于将北交所的监管纳入，原非上市公众公司监管部改名为公众公司监管司。后者负责拟订非上市公众公司、北京证券交易所上市公司监管制度，监管北京证券交易所和全国中小企业股份转让系统上市（挂牌）、非上市公众公司和北京证券交易所上市公司证券发行等行为，监管非上市公众公司、北京证券交易所上市公司。

随着“零容忍”打击证券违法犯罪、净化资本市场生态力度不断加大，证监会稽查力量进一步增强。

据证券时报报道，此前，证监会由稽查局负责统筹指挥、组织协调全系统稽查力量，稽查总队、沪深专员办负责查办重大案件，36家证监局负责查办辖区案件及稽查局交办的重大案件。

在最新“三定”方案里，稽查局承担证券期货基金市场稽查工作。拟订稽查执法制度。承担组织、协调、管理、监督证券期货基金违法违规案件调查及相关工作，办理涉嫌犯罪案件移送。承担债券市场统一执法工作。组织境外监管合作案件的协查和境内证券期货市场涉外违法违规案件的调查。

稽查总队则由证监会直属事业单位升格为直属行政机构，正司级，行政编制170名，设总队长1名、副总队长5名，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。

据证监会最新消息，证监会稽查局将打击违法行为与精准有效防范化解金融风险相结合，依法从严查办严重干扰资本市场重大改革实施、影响市场平稳运行、侵害投资者合法权益的大案要案。持续提升执法规范化水平，统一执法标准和尺度，让资本市场经营主体感受到公平公正。

稽查总队聚焦党中央提出的推动股票发行注册制走深走实、大力提升上市公司质量、促进债券市场高质量发展等重点目标，深刻认识当前执法新形势新任务，树牢“一盘棋”思想，着力提升监管执法综合效能和防假打假能力，严厉查处财务造假、欺诈发行、操纵市场等违法违规行为。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第22期）