《中国经济周刊》 记者  郭志强 | 北京报道

1月20日，央行官网显示，央行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称 《条例》），现向社会公开征求意见。

央行表示，起草《条例》旨在加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展。

《条例》出台引发各界关注，如何解读《条例》首次提出反垄断？政策落地是否对银行等金融机构产生影响？

首次提出反垄断，震动第三方支付行业

据《中国第三方支付市场数据发布报告》，2020年一季度数据显示，中国第三方移动支付市场依然保持市场份额比较集中的情况，第一梯队的支付宝、财付通分别占据了55.4%和38.8%的市场份额。

一位金融界人士告诉记者，非银行支付市场（其中包括第三方支付市场）的垄断很可能阻碍金融创新，降低支付服务质量，损害金融消费者权益，引发系统性金融风险。

《条例》罕见提出强化支付领域反垄断，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。其中《条例》最引人注目的是第55条“市场支配地位预警措施”、第56条“市场支配地位情形认定”和第57条“市场支配地位监管措施”。

招联金融首席研究员董希淼认为，《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前的法律法规空白。

1月22日，湖南大学金融管理研究中心主任彭建刚接受《中国经济周刊》记者采访时说，《条例》对认定支付服务市场垄断地位作出了规定，是对《反垄断法》在支付市场的实行进行的必要补充。“反垄断”的相关规定也将保证其他第三方支付机构的正常发展，避免客户或资本过度集中于第三方支付头部机构，从而避免支付市场缺乏合理的竞争。

中南大学商学院金融系教授饶育蕾接受《中国经济周刊》记者采访时说，《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行了详细规定，一方面可防止市场出现一家独大的垄断局面，警惕科技巨头“赢者通吃”；另一方面为避免被认定具有市场支配地位，头部非银行支付机构将可能通过业务拆分、出让市场份额等方式降低市场份额，未来，中小支付机构有望在支付市场份额的再分配中受益。

利好银行金融机构发展？

我国互联网支付市场在网络借贷之外，尚未寻找到新的规模爆发点。目前，越来越多的互联网支付公司从追求交易规模转向追求“支付+科技”的综合能力输出，正经历从“求量”到“求质”、回归本源的转型。

此次出台的《条例》坚持回归本源、服务实体经济的原则，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。

那么非银行支付机构的“反垄断”是否对银行金融机构的发展产生影响？

“从长远来看，《条例》的出台对于支付机构及银行机构都将产生正面的影响，两者并非此消彼长的关系。”饶育蕾认为，《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面的详细规定，是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的具体体现，有助于加强非银行支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，推动支付服务市场健康高质量发展。

“第三方支付机构在个人支付市场的支配地位，使得银行的零售业务发展受到了一定抑制，非银行支付市场的‘反垄断’，为商业银行推动零售业务创新和扩展利润渠道提供了条件。”彭建刚认为，在“反垄断”的约束之下，第三方支付机构也会寻求新的业务发展道路，如减少支付清算成本，强化支付风险防控，提高支付服务质量，更好地为实体经济服务。在新的市场监管环境下，商业银行需要进一步处理好与第三方支付机构的合作竞争关系，实现互利共赢。

支付机构垄断市场或被拆分

2020年9月24日，在中国支付清算论坛上，主管支付业务的央行副行长范一飞明确提出，一些互联网企业利用旗下机构将支付业务与信贷等与其他金融业务交叉嵌套，形成业务闭环，业务过程难以被穿透减缓，极易引发风险，跨市场蔓延。

从市场支配地位监管措施看，《条例》提出，非银行支付机构“严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施”。

如何界定“严重影响支付服务市场健康发展的”行为，业界也有不同看法。

苏宁金融研究院研究员黄大智认为，非银行支付机构即便被认定有市场支配地位，也并不一定触发相关监管措施，因为其中设置了一个前提，即机构利用市场支配地位进行了严重影响支付市场健康发展的行为，才会有相关的监管措施。因此这一块具体如何界定，也有待明晰。

关于“严重影响支付服务市场健康发展”的行为界定，彭建刚认为，有必要考虑两种不良行为：第一垄断性支付机构可能利用其市场支配地位，对支付采用非法定价等手段，迫使其他机构或者整个行业做出不利改变。第二支付机构利用其集中支付服务的地位，在支付过程中随意向客户推广自己的其他支付产品，影响正常的支付行为，侵害消费者权益。

彭建刚强调，“对支付市场的监管，我国目前处在探索阶段。如何界定‘严重影响支付服务市场健康发展的’各种具体行为，需要随着非银行支付市场的发展及其监管的推进逐步明晰。”

饶育蕾坦言，虽然《条例》对“严重影响支付服务市场健康发展的”行为未进行详细界定，但是从近年来人民银行针对支付机构备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台的文件可以判断：“支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算、未经许可非法从事支付业务、违规经营、挪用客户备付金等应当均属影响支付服务市场健康发展的行为。”具体还待监管机构进一步明确。

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第2期）

2021年第2期《中国经济周刊》封面