《中国经济周刊》 记者 姚冬琴

1990年7月，时任商业部部长胡平在湖北省调研时，在商场买了双新皮鞋，并穿着在当地走访。次日回京到家一脱鞋，他就发现一只鞋的后跟已掉了一块，看来看去也没找到这双鞋的商标、产地和生产厂家。

胡部长的遭遇，只是当时千千万万消费者受侵权的一个缩影。

上世纪80年代末、90年代初，市场经济迅速发展，但洪流滚滚，泥沙俱下，假冒伪劣商品潮水般地涌向全国各地。当时北京的一次检查中，在星级饭店和大型国营商场内被查的104款高档名酒样品中，只有4个是真的。除了假冒伪劣，短尺少秤、哄抬物价、预售诈骗、硬性搭售等种种不法行为，也在消费市场上滋生蔓延。甚至，不良商家为谋取钱财不惜危害人民的生命健康：发霉大米酿啤酒，粪池里腌大头菜……

政府对市场经济中出现的这些丑恶现象也给予打击，但多是扬汤止沸。制定消费者权益保护法的呼声日益高涨。

从1984年立法意向提出，到1993年在第八届全国人大常委会第四次会议上以127票的全票通过，消费者权益保护法（下称“消法”）是我国改革开放以来第一次全票通过法律。

消法出台，使得广大消费者有了维权的利剑。1995年购假获双倍赔偿的“王海现象”更推动了消法的落实与普及，让消法更加深入人心，消费者维权意识得到极大的觉醒。近年来，仅通过消协渠道，为消费者挽回的经济损失每年就以10亿元计。

日前，消法正在经历其颁布20年来的首次修订。《中国经济周刊》特邀请三位消法制定的主要参与者，讲述当年消法制定的历程、艰辛和故事。

“地方包围中央”的立法过程

消法的制定过程颇为曲折，最初并不是想着直接立法，而是由国务院出台条例。而且，在各省份消费者权益保护条例“遍地开花”后，国务院的条例仍未能出台。后来，经过各方努力，同时由于消费者保护的理论和实践日臻成熟，遂决定由全国人大立法，消法制定被提上议事日程。

1950年生，时任中消协投诉部主任武高汉：国家性条例难产，地方法规纷纷出台

消法制定最初要追溯到1984年。当时，中国消费者协会（下称“中消协”）酝酿成立，时任国家工商行政管理局[副部级单位，下称“国家工商局”，2001年4月更名为国家工商总局（正部级单位）]副局长李衍授准备出任会长，想请时任全国人大常委会副委员长王任重出任名誉会长。

我当时是李衍授的秘书，跟着李衍授去拜会王任重。王任重提出了几条意见，其中就包括：根据国外经验和国内情况，需要制定一部保护消费者权益的法律。

此后，我们和广东省消费者委员会的一位全国人大代表一起商议后，他写了关于制定消法的议案，在1985年3月提交全国人大。但是，全国人大在研究了这份议案后回复称，鉴于中国保护消费者的理论和实践还比较少，直接立法时机不够成熟，建议由国务院起草相关条例。

全国人大的意见经过国务院法制局（国务院法制办的前身）、国家工商局、中消协（已于1984年12月26日成立）层层转批，最后，时任中消协秘书长王江云指定我来草拟条例内容。

我当时35岁，初生牛犊不怕虎，因为之前已经开始研究国外消法，在此基础上，一个晚上就拟完了条例内容。现在回过头来看，这显然不合适。可以想象，我拟出来的“条例”遭到了各方“七嘴八舌”。后来，国家工商局、中消协开始组建专家队伍从事这项工作。我则退到二线，开始做与消法制定相关的记录、整理、意见汇总的工作。

一年过去了，条例始终没有出得了国家工商局。在此过程中，福建倒成了第一个吃螃蟹的地方。

1986年，福建省消费者委员会起草了当地的条例，但在福建省人大常委会上未获通过。理由是，全国都还没有呢，福建干吗往前冲。于是，福建省消费者委员会会长带着他们的条例到了北京。李衍授一看就同意，因为他们条例的主体架构都是我们平时研究确定下来的东西。

李衍授报给王任重，王任重特别赞赏，批示“此条例可供各地参考”。次年，福建省人大常委会通过了该条例，福建颁布了我国第一部专门保护消费者权益的地方性法规。

然而中消协拟的国家性的条例，仍然被各方认为不够成熟。但是，各地的情况却势如破竹，不出两三年，全国有二十几个省份出台了消费者权益保护条例，地方包围中央了。

在这种情况下，上面也开始抓紧了。1990年，国家工商局通过了一稿，报到国务院法制局。国务院法制局研究条例草案，特别是“消费者权利”这一章。全国人民都是消费者，这一章是给全国人民授权，这就超出了国务院行政管理的范畴。于是，国务院法制局给全国人大常委会正式写了报告：鉴于该法是要向全国人民普遍授权，由国务院出台条例不妥，同时鉴于消费者保护的理论和实践日臻成熟，建议由全国人大直接立法。全国人大法制工作委员会（下称“全国人大法工委”）同意了，将消法制定提上议事日程。

在此期间，学术机构也开始紧跟。时任中央政法管理干部学院教授谢次昌领衔成立消法研究课题组，并给全国人大法工委报送了消法草案建议稿。

1931年生，时任中消协秘书长张明夫：消法不出，等于我在中消协没做事

1991年，我从国家工商局市场管理司副司长任上去中消协工作，至1993年期间，担任中消协第三任秘书长。

消法不搞条例，而是直接立法的契机发生在1990年底。当时，有一部分同志坚持搞条例，认为条例相对容易出台。从中消协的角度，我们希望直接立法，有几个理由：第一，随着经济发展，保护消费者权益的力度需要加强，当时发生的坑骗消费者的事情太多，死人、致残、致伤的情况屡有发生；第二，保护消费者权益的条例，各地都有了，但不完善，需要一部国家制定的统一的法律；第三，对经营者的法律责任中，尽管当时已有产品质量法等很多法规，但对制售假冒伪劣产品和如何维护消费者的问题亟待完善；第四，消费者权益受到损害时，无法可依。

所以，我在中消协主持工作的三年间，推动立法是我最重要的工作。当时我跟同志们说了一句话：消法不出，等于我在中消协的工作没做。其他工作我可以丢掉一些，集中精力推动立法。我多次到国务院法制局、全国人大法工委，向领导说明为什么我们不能再搞条例，急需立法。

1991年的一天，河山给我打电话，说我们要求立法的情况，全国人大法工委研究过了，可以考虑列上日程。之后，我就和武高汉等同志一起去了全国人大法工委，那是我第一次见到河山，但在未来的一年多时间里，因为起草消法，我们紧密工作在一起。

1948年生，全国人大法工委副研究员河山：消法建议稿，曾经放在全国人大法工委没人理

消法的诞生，是在中国市场经济确立的大背景下，但也不乏含有点偶然因素。

1991年夏季的一天，时任全国人大法工委民法室主任的胡康生，在经济法室看到谢次昌、武高汉等同志起草的消法建议稿，放在那没人理。他拿来以后把我叫去，问这个属不属于民法？我说消费者是自然人，经营者是法人，他们之间为平等主体关系，归民法调整，我们搞这个法不会和别的室发生冲突。就这么说定了，胡主任随即向上报批了消法立法程序。

第二天我给中消协打了一个电话。第三天，张明夫、武高汉等三位同志就到全国人大法工委来了。交谈后，张明夫感慨地说：“这部法我们盼了六七年，苦于无门，却不知道法工委是负责这方面立法的，现在总算找到了门，和你们联系上了，今天就算我们进了门。我们对立法有了希望。”

从胡康生交办这一天起算，至1993年10月31日第八届全国人大常委会第四次会议通过消法，我的工作一干就是两年半。

张明夫秘书长多次表示：“在我任职期间，一定要把推动消法的制定当作中消协头等大事来抓。”他说到做到，为消法的起草做了大量推动工作。

“加倍赔偿”差点写不进消法

消法的核心条款是体现于第四十九条的“加倍赔偿”，这一规定发展了民法通则“填平补齐”的赔偿原则，体现为“惩罚性赔偿”，是打击假冒商品、欺诈服务的重要举措。而将“加倍赔偿”写入消法的过程是非常艰难的。

1948年生，全国人大法工委副研究员河山：“惩罚性赔偿”被审议通过后，大家像申奥成功一样激动

我最初见到的消法建议稿，大部分是宣言式的，缺乏可操作性。而立法是要解决问题。

如何制定好这部法律？我琢磨了半年，琢磨出一个头绪：当时侵害消费者权益的首先是假货，那么，保护消费者权益就要打假。如何打假？打假治假是多方面的，而运用惩罚性赔偿打假不失是方式之一。我国民间有“缺一罚十”的习俗，上升为法律就是惩罚性赔偿，把它交给广大消费者，就能成为打击假冒、保护消费者权益的强大法律武器。为了避免歧义，我特将“缺一罚十”在称谓上改为“缺一赔十”。罚，是行政、刑事词汇；赔，才是民事用语。

1992年3月全国人大会议期间，我约张明夫、武高汉到北京饭店，提出将惩罚性赔偿写入消法草案，动员广大消费者与伪假商品作斗争，张明夫、武高汉完全赞同。当年4月10日至12日，中消协在福州召开消费者权益保护法起草座谈会。参加座谈会的领导、专家以及各地消协的负责人也都赞同在消法中体现惩罚性赔偿思想。

但惩罚性赔偿条文写进消法是颇为坎坷的。因为民法的传统就是缺一赔一，缺二赔二，填平补齐。惩罚性赔偿的思想，民法通则没有，大陆法系都没有。

1993年3月27日，国家工商局将消法送审稿报国务院，将惩罚性赔偿称为“额外赔偿”，用三个条文分别规定了百分之五十、一倍、三倍的额外赔偿金。1993年7月，国务院法制局拟出修改稿，删去了额外赔偿金。

时任国务院法制局局长杨景宇曾召开工作会，就消法制定听取意见。大家本着对立法负责的理念，提出不少尖锐意见。会议尾声时，杨局长点名让我发言，我说来之前胡康生主任有交代“只听不发言”，杨局长说这是内部讨论，执意让我发表意见。我只好从命谈了几点看法，因删掉了惩罚性赔偿条文，又在当时会场的气氛下，我不知天高地厚地说了一句，法制局的稿不如工商局的稿。杨局长很大度，会议总结时还提到我撰写的《论“缺一赔十”的惩罚性赔偿思想》的许多段落，并说专门就这一问题做了请示。

不过，由于对惩罚性赔偿认识不同，直到消法通过前的一个月，草案中仍未有惩罚性赔偿条款。此际，全国人大法工委副秘书长、中消协常务理事王著谦休假归来，我向她做了汇报，王著谦为写上惩罚性赔偿条款起了关键的作用。

1993年10月6日下午，全国人大常委会法律委员会审议消法草案。对于是否写惩罚性赔偿条款，国家工商局副局长曹天玷等同志做了感人的发言。讨论后，法律委员会主任委员薛驹逐一向与会委员征询意见，多数委员赞成写入。当时会场气氛就像申奥成功一样，特别热烈，大家握手相贺。

惩罚性赔偿赔几倍？意见也不一致。曾有意见是区分不同情形赔，有的赔十倍，有的赔一倍，有的定数额赔偿。也有人说，赔都赔不了，还赔十倍？最后消法定为赔一倍。我认为一倍也是进步，它是个创举。

“消费者组织”数次被拦在消法门外

消法与“3·15”紧密相连，与消费者组织紧密相连。消费者组织为消法的出台做了许多工作，在维护消费者权益的过程中也起到很大作用。但是，“消费者组织”这一章在写入消法时，却几次被剔除。

1931年生，时任中消协秘书长张明夫：厉以宁的建议让消协腰板挺直

在制定消法的讨论中，难度最大的是第49条，其次就是第五章“消费者组织”。审议中，有些同志认为，制定消法是为了规范经济秩序，设立“消费者的权利”、“经营者的义务”章节都可以，但对消费者组织要写入消法，提出很多异议。

我当时为什么坚持要将这一章写入消法，原因是，虽然党和政府各部门很重视消协这个组织，但是实际开展工作，消协的人员和经费都很困难，不写入法律很难开展工作。

争论还集中在一个措词上。现在消法第三十二条规定，消费者协会履行七项职能。最初的表述，“职能”一词用的是“职责”，这也差点拦住了消费者组织写入消法。有人说，“职责”那都是指的国家机关、部门，一个社会团体怎么能有“职责”呢？后来，经济学家厉以宁提出把“职责”改为“职能”，这一章才得以通过。

为13亿消费者撑腰

消法出台后的最初几年，随着消费者运动的高潮迭起，消法在群众中深入人心，极大地唤醒了消费者的维权意识。

1948年生，全国人大法工委副研究员河山：我也买过假画索赔

1993年消法颁布以后，消费者运动经历了几次高潮：第一次高潮以1995年“3·15”北京电视台播放电视节目《悬赏打假》为标志。

第二次是半年以后，王海（后成为知名职业打假人）在北京购假索赔成功。

第三次，我自己在北京购买了两幅徐悲鸿假画，获得赔偿，并将增加赔偿的2900元捐赠给了中消协，作为打假基金。

第四次高潮由原福建省龙岩市公务员邱建东掀起，1997年1月，邱建东在北京出差期间，发现公话代办处未执行当时的邮电部夜间、节假日长话收费半价的规定，并分别向东城区、西城区提起诉讼，结果一胜一负。

第五次是关于商品房是不是商品，是否适用消法的讨论。2002年，河南省鹤壁市中院在一起商品房欺诈案中裁定双倍赔偿消费者，是全国首例终审生效的商品房双倍赔偿案。

第六次，汽车属于商品也得到了法律的支持。2005年12月，四川省高院判决涉嫌欺诈的汽车经销商应按照消法第四十九条规定对消费者做出双倍赔偿。

近期，我们又发现一起销售水货手机双倍赔偿消费者的案例，预计会成为消费者运动的下一次高潮。

1950年生，时任中消协投诉部主任武高汉：希望消法修订后，消费者能根据消法直接维权，不用再找这个局、那个部了

消法最大的亮点，是引入了“契约正义”的原则，来调节消费者与经营者的关系。在消法的鼓舞下，消费者的权益意识有了极大觉醒。消费者维权也发生了多重改变：过去消费者权益受了侵害，大多忍气吞声，现在可以选择投诉，投诉量连年上升；过去消费者购买的商品坏了，经营者给修好了，消费者千恩万谢，现在消费者还会向经营者要求赔偿误工工资、往返车费；消费者投诉的产品也从过去的物质商品，发展到服务，以及精神层面。不仅房子、汽车有人投诉，假唱、假球也有人投诉了。

希望这次消法修订以后，要具体，要让消费者根据消法直接就能维权，别再让消费者找这个局、那个部了。