中国国际经济交流中心教授 王晓红

当前试验区、示范区的四大弊端

设立试验区、示范区是稳步推进改革开放的宝贵经验，十分必要。但我们也应该看到，每一个国家级试验区、示范区都是经过中央政府审批的，某种程度上鼓励了地方政府“跑部钱进”，为权力寻租创造了空间，同时也可能加剧各地区之间的不协调发展。

1加剧了政府对资源的配置能力，导致资源错配

这些试验区通常成为地方政府展示政绩的招牌，鼓励地方政府争相跑中央部委要优惠政策，造成了“地方政府竞争一点也不亚于企业竞争”的现象。

比如，目前上海自贸区设立后，许多沿海、内陆、沿边等省份和城市都纷纷向中央申报设立自由贸易园区（港），继出口加工区、经济技术开发区、高新技术园区、综合保税区后，又出现了新一轮的自由贸易区竞争热潮。若在政府主导下，一些不具备条件的地区由于跑得勤、跑得快，也被纳入进自贸区，就会违背市场配置资源的规律。

2盲目发展产业园区，极大浪费了国家资源、资金、人力、物力

一些地方政府为了争名头，不顾地方产业发展实际，不惜血本投资，盲目圈地、建园区、造房子，其结果形成了许多有名无实的园区。造了一堆写字楼，但没有企业入驻，或者引进的是与该产业无关的其他类型企业，比如房地产业。这些地方政府、企业利用国家优惠政策进行套利的行为，严重影响了经济发展和市场秩序。

近年来鼓励发展创意设计服务业。一些地方政府拿出钱、拿出地、拿出很多优惠政策，甚至企业可以“拎包入住”，各地为了引进企业相互挖墙脚，相互攀比优惠政策，其结果并不尽如人意。笔者在一些城市调研，目睹一些创意设计园区占了大片土地，开了不少服装店、餐饮店，却没有几家创意设计企业。

3造成人为市场垄断，影响了区域经济平等竞争和企业公平发展

这些试验区、示范区成立后，在获得一块金字招牌的同时，地方政府也得到了各类不同税收、土地等优惠政策，不仅具备了集聚资金、资源的优势，事实上也获得了一定的垄断地位。

这客观上造成对其他地区的不公平。比如，我们调研发现，由于服务外包产业促进政策只是针对21个示范城市，其他城市无法享受，从而拉大了示范城市与非示范城市之间服务外包产业的发展差距，也打击了非示范城市的积极性。

4扩大了政府寻租空间，产生了滋生腐败的土壤

地方争取设立这些“特区”的目的是为了获得中央优惠政策，促进经济发展。在“跑部钱进”的导向驱动下，很容易产生政府的寻租行为。一些地方政府为了拿到这些招牌，就要千方百计地跑部委、走后门、拉关系。在招商引资中，一些企业为了利用优惠政策套利，也极可能发生行贿行为。

警惕试验区遍地开花

十八届三中全会明确指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。未来依靠示范园区先行先试的政策，做出相关产业发展的典型再推广铺开仍是发展区域经济的有效方法。但总体思路上看，经济发展应该依靠市场推动，而不是政府推动；区域发展政策的着力点应该是推行普惠制，而不是优惠制。为此，提出以下建议。

1增强示范区、试验区政策的普适性

济南综合保税区的同志曾向笔者建议，把上海自贸区的经验试深、试透，然后在全国的综合保税区进行复制，这样，就不用各城市往中央跑去申报自由贸易试验区试点了。这不失为一个非常好的思路。

2试验区、示范区要有典型示范价值，不宜搞“普惠制”

既然是示范、试验性质，就要具有代表性，一旦成功就可以向全国推广复制，如果失去了推广价值也就失去了意义。

如果试验区遍地开花，就失去了依靠典型示范来引导区域发展的意义，也提高了试验成本。因此，没有必要搞平均主义，“排排坐，吃果果”，每个省份都有要一个。更不能像发饶饼一样，凡是饿了的来要就发一个；也不能会哭的孩子有奶吃，谁跑得勤、跑得快，得到的优惠政策就多。

3促进产业集聚要靠市场力量而不是优惠政策

比如，德国的专业服务业很发达，但德国政府没有出台过相关的促进政策，也不搞产业园区，这些世界级的大企业都是依靠市场发展起来的，产业集聚区也是自发形成的。这个地区有市场机会，企业能赚到钱，才到这里集聚，这个区域也就自然而然地形成了这个产业规模和集聚效应。

研究发现，深圳、上海的创意产业也经历了类似的集聚发展过程，这两个城市都没有大力度的优惠政策，但市场环境好、前景广阔，企业都自发地“扎堆”，形成了产业集聚区。如，深圳依托珠三角的制造业形成了工业设计集聚区，上海杨浦区依托同济大学的建筑学科人才优势和长三角市场优势，自发形成了一个庞大的建筑设计集聚区。这些集聚区的生命力很旺盛，形成了完整的产业链和各种配套服务能力。即使政府没有什么优惠政策，企业也很稳定。

4试验区的产业政策应针对全行业，而不是重点企业

过去，我们为了促进产业发展制定了一系列促进政策。比如，融资政策、财政补贴政策、科技创新政策、税收政策等。但重点放在扶优扶强上，政策的主要受益者是大企业，其结果带来了大企业套利，中小企业生存困难，形成了行业垄断竞争，大中小企业之间竞争的不平等，内外资企业竞争的不平等问题，产业缺乏活力。目前由于政府产业政策造成的不公平竞争现象很普遍。

5政府宏观指导的着力点应放在加强制定行业规则、产业规划，而不是颁发各类名目的牌匾

政府应减少各类命名和评比。现在，为了鼓励新兴产业发展，我们不仅搞了示范城市、示范区，还搞了各种各样的国家级中心、基地。在企业调研中，不少企业墙上挂满了中央和地方政府以及协会颁发的各类牌匾。这些牌匾在体现企业荣誉的同时，也体现出政府的干预过多。甚至一些企业为了获得这些荣誉跑主管部门，还花钱买、弄虚作假。

6政府职能要切实转变到营造良好环境、为企业服务上来

经济要有活力，就要让市场的手发挥作用，政府要增强服务能力，减少行政干预，只有这样，才可能让人才、资本、劳动、技术这些要素充分迸发活力。一些外资企业负责人告诉笔者，外资企业到中国投资需要的不是税收优惠、财政补贴，而是一个公平的竞争环境、稳定的法制环境。可见，我们的招商引资思路要发生根本性转变，营造环境比优惠政策重要得多。