本刊记者 孙冰

10月20日，河北雄安新区，一场高规格的揭牌仪式把国家数据集团有限公司（以下简称“国家数据集团”）推到了聚光灯下。这家经国务院批准组建的新央企，位列国务院国资委央企名录第28位，也是国资委监管的第100家中央企业。

数据，是土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素之外的第五大生产要素，就像石油曾经驱动了工业时代，数据被视为数智时代的“新石油”。

我国是数据大国。在支撑AI发展的算法、算力和数据这三大基石中，数据有望成为我国重要的禀赋优势。

从率先把数据增列为生产要素，到“数据二十条”（即《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》）等一系列政策规划的系统布局，到组建国家数据局，到各地方数据集团、数据交易所陆续铺开，再到这家为数智时代“加油”而来的新央企亮相，一张围绕数据的新蓝图正徐徐展开。

国家数据集团大楼国家数据集团|供图

聚焦数据资源开发利用

为什么在这个时间、以这样的规格，成立一家“做数据”的新央企？记者采访的多位专家和业内人士均表示：不意外，但比想象中快。

据国家数据集团的官方信息，其主业很明确：数据资源开发利用。该集团定位被描述为数据要素服务“国家队”、数据基础设施互联互通“引领者”和国家数据科技创新“战略力量”。

“高规格组建国家数据集团的核心信号在于数据要素改革的重心从制度设计转向实体运营，指向的是在‘十五五’开局筑牢数智化底座和抢抓AI时代数据供给短板的双重考量。国家数据局负责政策制定、规则设计和监管，国家数据集团以市场化方式做开发、运营和流通。这是行政机构做不了、单个地方或企业也做不全的事。”北京师范大学法学院教授、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括告诉本刊记者。

“过去数据要素市场有制度框架、有地方试点、有交易所，但缺少一个能在全国层面统筹公共数据授权运营、搭建可信流通底座、把数据转化为可交易产品的实体抓手。而国家数据集团补齐了此前缺失的‘国家级运营主体’这一关键环节，让解决跨域标准不统一、公共数据授权运营分散、高质量AI数据集供给不足等堵点有了一个明确的协调和执行载体。”吴沈括表示。

华东政法大学法律学院教授、数据法律研究中心主任高富平向本刊记者表示，“数据二十条”为激活数据要素潜能的基础制度构建提供初步框架与展望。2023年国家数据局挂牌成立，负责数据管理制度的规则设计，之后各地数据集团与数据交易所也陆续组建……由此，实现数据要素在社会中跨行业、跨地区的规模化复用已经具备了基本的制度标准，而2026年国家数据集团的成立，则进一步填补了市场化运营主体缺位的空白。

“国家数据局主管数据基础制度与数据要素市场建设、公共数据资源管理与开发、数据基础设施建设等职责，显然会将国家数据集团作为其政策落地抓手，通过国家数据集团‘打样’，将其作为国家制度政策的‘试验田’。”高富平说。

值得关注的是，国家数据集团官网显示，其股东除国务院、河北雄安新区管理委员会外，还包括了三大运营商和两大电网，总部位于雄安新区，可谓底层“数据脉搏”和先行先试“试验场”双重意味拉满。

国家数据集团党组书记、董事长由曾任中国联通集团总经理的简勤担任，党组副书记、总经理由曾任国家数据局副局长的陈荣辉担任，也是“市场运营+制度规则”的双核搭配。

提供高质量数据集和语料库

2025年12月召开的全国数据工作会议提出，2026年是“数据要素价值释放年”。根据国家数据局2026年4月发布的《全国数据资源调查报告（2025年）》，2025年中国年度数据生产总量达到52.26泽字节（ZB），同比增长27.28%，约占全球27.44%。

数据资源规模优势需要转化才能成为产业发展优势。因为数据和石油类似，需要经过“冶炼加工”成为数据要素才能被使用并产生价值。而数据与石油又有很大区别，那就是它不会因为使用“燃烧”而消失，可无限复制还成本极低，具有价值倍增效应。这一切的前提是数据要素必须流动起来。当然，要在安全有序的前提下。

国家数据集团未来将聚焦三方面重点工作，除了“为用户提供普惠安全的数据服务”和“行业数据治理服务”，还明确提出要推动“人工智能+”行动更好落地，要“为人工智能产业提供高质量数据集和语料库，助力人工智能发展提速提质”。

高富平说：“人工智能的发展，一半是技术，一半是语料。推动人工智能的迭代发展，高质量、合规安全的数据是不可或缺的基础条件。随着人工智能上升为未来全球竞争的前沿，发挥好我国作为数据大国的语料优势，尤为关键。”

他说，我国公共部门与基础设施运营者掌握的高质量数据规模大、可控性较强，但目前汇集、流通壁垒还没有打通，数据开发和供给市场尚未形成。

吴沈括认为，国家数据集团明确要为AI提供高质量数据集和语料库，直接对准当前大模型训练中合规、可溯源数据供给不足的瓶颈。AI模型能力上限取决于数据质量，而当前短板恰恰是合规、可溯源、成规模的高质量语料不足。国家数据集团以国家队身份做供给底座，等于为“人工智能+”行动补上数据基础设施这一环。

“直接的变化是，高质量数据集从企业各自摸索上升为国家级供给任务，把‘数据优势’转化为‘AI产业优势’的通道正在打开。更深层的变化在于正反馈开始形成：AI对高质量数据的需求，反过来为数据治理和流通提供了明确的付费场景和商业闭环，数据要素市场从‘制度驱动’走向‘场景驱动’。”吴沈括说。

从 “局域网” 到 “全国网”

在国家数据集团成立之前，各地方的创新实践已经展开，也验证了数据要素价值释放后的市场魅力。

以浙江杭州为例，杭州市数据集团于2024年3月揭牌运营，抢抓人工智能与数据要素产业变革机遇，加快培育以人工智能为引领、数据要素为核心的新质生产力。

浙江民营经济活跃、AI发展领先，面对AI时代新命题，杭州跳出传统平台的建设思路，从架构设计、理念变革、机制创新三个维度系统布局，搭建面向人工智能新范式的新型数据基础设施，走出一条“需求导向、高效供给、机制创新”的建设路径。

据杭州市数据集团相关负责人向记者介绍，杭州的重要经验是把数据、算力、模型整合进同一套基础设施，相当于为AI修通一条“数算模高速路”。同时，从“平台有什么就供给什么”，转变思路为“按需采集、按需治理、按需供给”，围绕AI真实场景反向定义数据生产目标。比如其价值验证中心推行的“先体验后申请”，企业先用样本数据判断匹配度，再决定是否调用。

目前，杭州市数据集团旗下杭州数据交易所已有入驻数商1680家、上架数据产品4522个，落地全国首个“数据信托”系列产品；上线全国首个“三证协同”数据产权登记平台，累计发放数据产权证书602张；以“可信数据空间＋高质量数据集＋流通交易所”三位一体，打造浙江省高质量数据集“一本账”，汇聚全省291个高质量数据集；“杭创E站”平台归集加工10.6亿条涉企数据，吸引56家金融机构入驻，累计提供综合金融服务超540亿元。

据记者了解，目前全国大部分省份都已经组建了省级数据集团（公司），地市级数据集团（公司）的覆盖面也超过了六成。上海数据研究院发布的《全国数据集团发展蓝皮书2025》显示，截至2025年9月，我国已组建超过29家省级数据集团公司，地市级数据集团达到187家，覆盖了64%的地级市。

国家数据发展研究院发布的《中国数据产业发展报告（2026）》显示，2025年，我国数据产业规模为6.78万亿元，同比增长15.7%；截至2025年底，全国数据企业达48.2万家，同比增长17.9%。

吴沈括认为，国家数据集团成立后，有望通过“国家一张主干大网+各省地方子网”的架构，实现央地联动、能力共用、经验共享、业务共拓。

当然，国家数据集团的组建是政策所向、市场所需，但任务也很艰巨。

吴沈括认为，挑战集中在制度细节和利益协调，而非技术能力。一是确权、定价、收益分配、安全责任划分等规则尚未成熟，公共数据从部门划给央企运营，法律路径和账务处理都缺乏成熟先例；二是部门之间、央地之间的利益壁垒不会因为挂牌自动消失，地方独家授权格局下，协同边界需要逐案厘清；三是集团同时承担基础平台运营和商业业务，如何保障其他市场主体平等获取资源、公平参与竞争，也是在考验制度设计的智慧。

“经营主体的核心期待可以归结为两点：进得来、算得清。经营主体能否平等参与数据治理、行业产品和AI数据集开发，并拥有清晰的知识产权和持续收益；数据获取成本和跨部门协作成本能否实质性下降，让潜在需求转化为真实付费市场。”吴沈括表示。