本刊记者 周琦

今年5月，住房城乡建设部部署2026年城市体检工作，要求所有设市城市(地级以上城市、县级市)全面开展城市体检。6月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确提出健全城市体检与城市更新一体化推进机制。

部委的部署和国家级的规划，都有同一条要求——先体检后更新，无体检不更新。也就是说，要做城市更新这件大事，得先过“体检关”。

“让每一分钱花在刀刃上”

城市和人一样，会“生病”。

“城市是一个有机生命体，在生长过程中会出现一些‘城市病’，因此也需要定期做体检。”清华同衡规划设计研究院副院长、中国城市规划学会城市更新分会委员潘芳对本刊记者说。

如今，大量建于20世纪八九十年代的住宅和基础设施进入老化期。截至2024年，我国城乡房龄超30年的建筑占比已达35%，预计2040年前后将攀升至近80%。

潘芳介绍，这几年，样本城市的体检评估，暴露出一些共性短板——城市中心区人口过密，交通拥堵，医疗设施布局不均；老旧小区比例高且基础设施老化；社区一老一小与便民设施配套不足，城市历史文化保护与特色风貌塑造有待加强；地下管网老化破损，应急避难场所总量不足且分布不均……

这些“病”，有的明面上能瞧见，有的藏在地下管网里，靠经验判断，难免挂一漏万。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国城市规划学会副理事长张文忠对本刊记者说，城市体检是全周期管理理念落地的具体化手段，通过持续跟踪、系统监测，及时发现问题，“准确掌握不同发展阶段城市的具体需求，城市规划建设治理才能做到有的放矢”。

城市病要治，但政府手里的资金不是无限的。

“在没有进行城市体检的情况下，对城市更新的重点、优势和问题把握不准，可能导致资金投入后效果欠佳，给项目带来不确定性和投资风险。”张文忠说，通过城市体检，可以发现各种问题及轻重缓急，进而梳理城市更新项目的时序安排和重点任务，起到“四两拨千斤”的作用。

用简单的一句话概括，城市体检可以“让每一分钱花在刀刃上”。

也正因如此，这项制度一步步扩围。

2018年，住建部会同北京率先开展城市体检；2019年扩至11个城市；2021年扩大到59个样本城市。2023年7月，住建部发文明确“将城市体检作为城市更新的前提”。

今年，城市体检要在所有设市的城市全面铺开。在张文忠看来，这意味着城市体检从地方探索上升为国家层面的制度化安排，“它不是某一单项问题的应急工具，而是一套系统性的治理制度创新”。

潘芳认为，这件事的价值首先在于摸清家底。“找出来问题摆到台面上，有助于作正确决策，这是最重要的。”

四维指标 “各显神通”

城市体检分为4个维度。

住房维度，排查房屋结构、消防等安全隐患，体检单元细化到每一栋住宅；小区（社区）维度，查养老、托育、助残、停车、充电等设施缺口；街区维度，衔接15分钟生活圈，评估中小学、社区卫生服务中心等的覆盖率和可达性；城区维度，诊断交通拥堵、职住平衡、生态环境质量等系统性矛盾。

4个维度层层嵌套。维度之下，具体的指标怎么定？

“城市体检指标包括综合体检指标和专项体检指标，综合体检指标又分为国家基础指标和城市特色指标，这些指标共同组成了一个城市体检指标体系。”潘芳介绍，国家基础指标精简到五六十个，“是城市体检领域里的核心项，用最小集合管住最大基本面”。

指标又分两类，一种是底线型指标，比如有没有擅自拆除历史文化街区内建筑物、构筑物等；另一种是导向型指标，比如历史建筑有没有活化利用等。

潘芳说，在诸多指标中，安全韧性这条底线必须是全国一把尺子。“危旧房的结构稳固性、地下管网的保障能力、避难设施的应急承载力，无论县城还是大城市，标准都是一样的。”

底线之上，结合实际，量力而行。

例如，广西柳州的指标，既有“滨水休闲岸线占比”“新能源汽车充电桩利用率”，也有“历史建筑修缮率”等，特色强，维度广。

还有一些进不去国家指标“规定动作”的内容。“例如历史文化街区，原住民的留存比例是多少？这些看来也很重要的指标，没有进到国家的大指标体系里去。”潘芳解释道，这就需要地方在“特色指标和专项体检指标”里补上。

体检查出的难题，有些具有普遍性，最典型的就是老城区停车难。“原来可能就一户（平均）0.5、0.2个车位，现在可能一家两辆车、三辆车。这种矛盾非常尖锐，很难从根本上彻底解决。”潘芳说，目前多是缓解之策：错时共享、利用零星闲置地和桥下空间建车位、推广立体停车。

还有一点容易被忽略，即全域体检只给底数，治不了“细病”。“真正到老旧小区改造的时候，哪些小区需要改、改什么，在这个层面上其实解决不了，因为那太细了。”潘芳说，居民意愿、产权难度、改造想法等，得靠专项体检摸排。“分级分类，在任何一个工作里面都特别重要，是一套精细化治理的坐标系。”

体检的钱从哪儿来？

查什么定了，接着是谁来查、怎么查。

具体到一座城市，首先是自体检，由本级政府自主开展，多数委托第三方机构；其次是第三方复核体检，比如河北省级层面委托多家机构组成联合体，对所有城市复核，既校验专业度，也能发现地方不敢暴露的问题；还有满意度调查，每年向市民发放问卷，了解大家对历史文化保护、老旧小区改造等满不满意。

随着技术手段的发展，徒步巡查、肉眼观察等方式已逐渐被摒弃，体检工作正向“数据驱动、智能诊断”转型。

例如，武汉武昌区用手机信令等数据画出人群热力图，与养老、托育、医疗设施覆盖范围叠加分析，自动识别服务盲区，生成带空间坐标的社区更新需求地图；苏州古城32号街坊，利用搭载激光雷达和全景相机的机器狗穿行巷弄，实时回传隐患数据，弥补了街巷末梢常态化体检的空白。

问需于民、问计于民、问效于民，体检正是载体。

天津把“体检到家”留言二维码贴到全市22万栋住宅，居民扫码就能填问题；苏州的“苏城啄木鸟”小程序，市民、游客随手拍、随时传，一键反映身边问题，2025年以来超1.5万人次参与。

但是，城市体检还要面临一个现实问题：钱从哪儿来？

“城市做一次全域体检费用不菲，全都是本级政府承担。”潘芳说，这对于很多地方尤其是县级财政，确实有压力。

怎么才能省钱？

“城市体检第一年可以进行整体摸排，后面短时间没有太大变化，做好数据更新就可以完成，重点是做好体检成果应用。”潘芳介绍，现在普遍采用第一年做综合体检，后续年份做专项体检，第一年全面体检会贵些，后面聚焦重点问题领域和区域做专项体检价格就会降下来。

欠发达地区还可以通过体检查清问题优先级，去争取中央预算资金或专项债支持。“如果没有做体检，国家很难知道到底哪些地方有缺项。”潘芳说。

张文忠的建议是：不一定每年都做综合体检，可以围绕灾害风险、基础设施、公共服务短板开展专项体检；省级层面加大技术支持和人员培训，帮中小城市跨过专业门槛。

体检、更新必须绑定

“城市体检和城市更新必须绑定，它其实就是一体化的。”潘芳在采访中反复强调。

这也是官方一直倡导的——查不是目的，治才是目的。

治病的方子，通常是问题清单、整治建议清单和城市更新项目库。

“用药”的原则是分轻重缓急。

张文忠介绍，住房维度发现的问题，可直接生成更新改造项目；社区、街区层面的设施短板和空间品质问题，可纳入片区策划统筹；城区层面的系统性矛盾，则应纳入城市更新专项规划。

苏州的分级分类处置已成体系：马上能改的，形成工单、限期反馈，2025年以来累计处置“即整即改”类问题5.75万个，整改率98.1%；要靠工程手段的，纳入片区综合更新，1200个“结合项目”类问题全部落实项目化整改；短期不具备条件的“硬骨头”，1600个纳入储备，形成研判意见380条，其中100条转化为更新项目库或片区策划建议。

也有体检直接推动更新项目的。

重庆渝中区用“统、分、联”三字诀盘出174处存量资源，形成“存量资源一张图”，在此基础上细化五大更新片区，谋划58个意向更新项目，直接支撑区级城市更新“十五五”实施方案的编制。

还有些病一时没钱治，但不等于白查。

北方某省会做过城市管网体检，查出了大量隐患，但是困于资金缺乏无法全部改造。潘芳认为，“提前发现、分级分批推进，总比出现实质问题之后再抢修强”。

在张文忠看来，体检不仅是找“短板”，也是识“长板”，把片区的历史文化资源、特色产业基础、生态景观价值梳理出来，更新中才能扬长避短。“一体化的关键，是把体检报告转变为更新项目及投资实施方案，产生经济效益，让社会资本愿意跟进。”

他还提醒，更新项目完工后要重新纳入体检范围，评估问题是否真正解决，形成“体检—更新—再体检”的闭环。

体检越准，更新越实

制度铺开了，体检自身的不适应也跟着暴露出来。

潘芳告诉本刊记者，他们遇到最多的问题，是任务和目标的错位。“例如，明明是一条路的店招、灯杆整改，属于专项体检，却放进了全市全域体检里，要求做到同样深度。”

其次是数据收集难。有些数据靠层层上报，准确性难保障，还有不少数据分散在不同部门的统计口径里。

再次是体检走形式。有的地方怕暴露问题，体检就简单过一下，不暴露深层次的问题。

对此，潘芳建议，把“找问题”和“改问题”分开，不要把解决问题变成一个单一的考核指标，这样会打击大家发现问题的积极性。“发现问题是很重要的，能不能立刻改，受资金、环境等现实约束，但要分级建好台账、把问题摆上台面。”

需要注意的是，体检也有技术门槛。

早些年有些体检结果就是一串数字，既不告诉指标为什么这么差、什么地方差，也不落在改进上。甚至有的县长吐槽说：“这报告还不如我自己了解得深。”

“外行可能只能看见表象，找不出原因。”潘芳打了个比方，同样查出缺3000个停车位，差的体检只给个总数，好的体检会告诉你缺口集中在哪儿，是绝对量不足，还是空间利用不充分，周边有没有空间可以挖潜等。

专业力量不足，是更大的短板。优秀的体检团队少，有些地方往往只能找非专业小团队低成本做。

对于这类问题，河北省的解决方案是组建第三方联合体：由国家智库级团队和省级头部团队一起，包联指导市县第三方技术服务团队；浙江的路子是遴选23家第三方技术服务机构和438名人才智库，打造城市体检人才蓄水池。

多方共建下，一年一体检、五年一评估，正在成为全国城市的规定动作。“体检关”把得越准，城市更新就越实。