十五五目标

★常住人口城镇化率达到 71%

本刊记者 王红茹

2025年我国常住人口城镇化率达到67.89%。面向“十五五”时期，“十五五”规划纲要草案提出，到2030年常住人口城镇化率目标为71%。这意味着未来五年常住人口城镇化率需累计提升约3.11个百分点。

在城镇化已进入中后期、增速换挡的背景下，这一目标如何实现，备受关注。

从快速增长转向稳定发展

2025年我国常住人口城镇化率达到67.89%。中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在接受本刊记者采访时表示，这一数据符合国际上城镇化率发展的一般性规律。

从国际经验看，按照城镇化进程“诺瑟姆S型曲线”的一般规律：城镇化率在30%以下为缓慢发展阶段，30%—70%之间为快速发展阶段，超过70%则进入平稳发展阶段。

2025年7月召开的中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。2025年67.89%的城镇化率，印证了这一重大判断。

高国力进一步分析，“十四五”期间（2020—2025年），我国城镇化率从63.89%提升至67.89%，五年累计增长4个百分点，年均增速为0.8个百分点。“总的来看，城镇化率增速呈现逐步下行的态势。我国正处于国际上公认的30%—70%快速发展区间的后半场，增速放缓是正常趋势。”

值得注意的是，增速放缓并不意味着城镇化动能的减弱。高国力说：“我国城镇化的质量在‘十四五’期间保持了明显提升。”

这种质量提升体现在多个维度：城镇化进程中，硬件设施建设持续改善、公共服务均等化水平不断提高，以及农业转移人口在进城后所享受到的教育、医疗、文化等服务质量稳步改善。

“正是这些不同维度的质量提升，在支撑‘十四五’期间我国城镇化率年均增速保持0.8个百分点的同时，同步实现了城镇化质量的稳步改进。”高国力说。

71%目标体现了我国城镇化发展的基本趋势

“十五五”规划纲要草案提出，到2030年我国常住人口城镇化率目标达到71%。这意味着未来五年，城镇化率年均提升约0.62个百分点。与“十四五”时期年均0.8个百分点的增速相比，这一目标增速进一步放缓。

高国力表示，这一目标安排顺应了国际城镇化率发展的一般性规律，同时也是我国对城镇化由快速增长阶段转入平稳发展阶段的具体落实和体现。

在他看来，这是一个尊重规律、顺应规律的规划指标，“务实可行，能够引导各地区在‘十五五’期间不追求速度的过快增长，而更加注重城镇化质量的全面提升”。

在城镇化质量提升的方向上，高国力认为重点在于以下几个方面：一是全面提升农业转移人口市民化的质量和水平；二是进一步强化现代化都市圈和城市群的引领示范功能；三是夯实城市安全韧性水平，高质量推进城市更新工作；四是挖掘提升潜力地区的城镇化水平，推动区域协调发展。

从全国来看，“十五五”期间0.62个百分点的城镇化率年均增速是一个平均值，但落到不同省区市则可能呈现出显著差异。

高国力说，东部地区的许多发达省市特别是超大特大城市，其城镇化率年均增速将低于0.62个百分点；而中西部不少省区市特别是城镇化潜力城市或城镇，城镇化率年均增速则会明显高于这一平均水平。“从这个角度看，这一目标符合我国国土空间差异巨大的基本国情，也与我国城镇化率在空间分布上不均衡的现状相匹配。”

增长潜力来自于两个方面

城镇化率增速从“十四五”年均0.8个百分点到“十五五”年均0.62个百分点，增速看上去有所放缓，目标的完成似乎变得更加容易。但在高国力看来，情况并非如此简单。

“尽管增长数字下降了，但要完成这一目标，面临的压力和挑战仍然不容忽视。”高国力说，“必须认真对待、高度重视、加强协同，才能够确保‘十五五’城镇化率规划指标的顺利圆满实现。”

在他看来，虽然我国城镇化已进入平稳发展阶段，但作为一个拥有14亿多人口和广袤国土的大国，当前人均GDP已超过1.3万美元，与经济发展阶段相适应的城镇化相比国际高水平仍有一定差距。这意味着，在今后一段时期，我国城镇化仍有很大潜力来保持一定的增速。

这种潜力集中体现在两个关键指标上。

第一个指标是城乡居民收入差距。2025年，我国城乡居民收入差距虽然进一步缩小，但仍有2.31倍。只要存在城乡居民间的收入差距，就意味着农民进城的内在动力依然存在。

第二个指标是农业劳动生产率与非农业劳动生产率的差距。2024年，我国非农业劳动生产率约为农业劳动生产率的3倍左右。按照发展经济学的经典理论，只要这种差距存在，农业人口就会源源不断地向非农业部门转移和流动。

“从这两个指标来看，我国在‘十五五’期间仍然具备很大的城镇化率增长潜力。”高国力说，“只要我们统筹好质量与速度、统筹好城镇与乡村，71%的城镇化率目标完全有能力稳扎稳打地实现。更为重要的是，在保持城镇化率稳步增长的同时，要更加强化城镇化质量的不断提升。”