本刊记者 王红茹|北京报道

近日发布的中央一号文件明确提出，要“守牢国家粮食安全底线”，并将“粮食产量稳定在1.4万亿斤左右”作为重要目标。此前发布的“十五五”规划建议也强调，要“加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”。

国家粮食安全底线怎么守？新一轮千亿斤粮食产能提升靠什么实现？在产能提升过程中，如何与农业绿色发展、应对气候变化等长期目标相协调？又该如何更好发挥市场机制与政府作用？围绕这些问题，本刊记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部原部长、研究员叶兴庆。

耕地保护应落实两“严”一“统筹”

《中国经济周刊》：今年中央一号文件提出“严守耕地红线，统筹农用地布局优化，严格耕地占补平衡管理”。在当前形势下，应如何理解和落实这两个“严”字？

叶兴庆：在耕地保护方面，今年的中央一号文件既有原则性，也有灵活性。原则性体现在这两个“严”字上。一是严守耕地红线。根据规划，到2035年，我国耕地保有量需稳定在18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.45亿亩，这是必须坚守、不容动摇的红线。

二是严格耕地占补平衡。无论是非农建设，还是农业内部结构调整，只要占用耕地，就必须补充同等数量、质量的耕地。

《中国经济周刊》：“统筹农用地布局优化”，应如何理解和落实？

叶兴庆：这体现了耕地保护的灵活性。2019年开展的第三次全国国土调查遵循“所见即所得”原则，即调查时土地是什么用途就登记为什么，没有对其合理性进行甄别。

这导致当前我国农用地的空间布局在某些地方并不合理。例如，有些耕地生产条件较差，甚至位于25度以上的陡坡、沙化严重地区，或处在江河湖库最高洪水位线以下，从生态条件和可持续发展的角度看，实际上并不适宜继续耕作。

与此同时，在城市周边、平原地区和高速公路两侧，许多优质耕地却被转为林地。

这种不合理的布局需要通过统筹来优化。这正是“统筹农用地布局优化”的应有之义：把平原地区的林地恢复为耕地，把山区丘陵地区条件较差的耕地退耕还林还草，从而实现耕地资源的空间重构和可持续利用。

此外，今年的一号文件还提出，在确保省域内耕地保护任务不降低前提下，稳妥有序退出河道湖区影响行洪安全等的不稳定耕地。

粮食产能提升潜力主要在单产

《中国经济周刊》：“十五五”规划建议提出“加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”。应如何理解这一行动提出的重大意义与背景？

叶兴庆：2022年中央经济工作会议首次提出，要实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动。当时作出这一部署，主要基于两个层面的考量。

从国际层面看，俄乌冲突爆发后，全球粮食价格大幅上涨，而我国粮食进口依存度较高。为有效应对国际局势变化带来的不确定性，必须立足国内，把国家粮食安全牢牢掌握在自己手中。

从国内层面看，我国粮食需求峰值尚未到来。尽管口粮消费量呈下降趋势，但随着居民生活水平提高，动物性产品消费持续增长，带动饲料粮需求不断上升。为应对粮食总需求增长态势，必须着力提升国内粮食综合产能。

《中国经济周刊》：加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，主要的潜力来源有哪些？

叶兴庆：粮食产能等于播种面积乘以单产。未来我国粮食播种面积很难再有增长。要提升产能，就必须在单产这个变量上下功夫。单产提高又取决于多个因素的协同发力。今年的一号文件提出促进良田良种良机良法集成增效，抓住了提高单产的核心环节。

具体来看，良田是指通过高标准农田建设，提升耕地质量；良种是指选育推广优质高产的种子；良机体现在机械化的多方面作用上，如机械深松改善土壤结构、精准播种提高出苗率，以及在遭遇极端天气时能够通过机械化抢收，减少损失；良法则涵盖田间管理和经营方式的优化。

这“四良”最终都汇聚到单产提高这一结果上。

粮食产能提升必须走可持续发展之路

《中国经济周刊》：新一轮千亿斤粮食产能提升行动，如何与农业绿色发展目标相协调？

叶兴庆：今年的一号文件明确提出坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓。这意味着，千亿斤粮食产能的提升，必须建立在科技进步和资源可持续利用的基础之上。

在路径选择上，不能走“竭泽而渔”的老路。我们不能寄希望于超采地下水、继续增加化肥施用量，也不能通过大面积开发生态脆弱地区的耕地后备资源来换取产能。新一轮产能提升必须依托耕地存量，依靠科技进步和单产提高，走集约式、内涵式发展路径。

《中国经济周刊》：新一轮千亿斤粮食产能提升行动，如何与应对气候变化目标相协调？

叶兴庆：需要从基础设施、品种改良、装备配置等多维度增强粮食生产的“气候韧性”。

一是加强农田水利设施的适应性调整。过去，北方地区为解决干旱问题，重点建设灌溉设施。但随着气候变化，极端降雨导致田间积水的风险上升。今年的一号文件专门强调要加强平原涝区治理，提升排涝能力。

二是加快耐逆境品种的研发推广。面对高温等极端天气，传统品种的适应性不足，需要加快培育耐高温水稻等新品种，从种子端增强作物的气候韧性。

三是优化农机装备配置和烘干设施建设。以黄淮海地区为例，前些年遭遇罕见秋汛，田间泥泞导致轮式拖拉机无法下地作业；去年玉米成熟后遭遇连阴雨，收获后的潮玉米因烘干能力不足，霉变损失严重。这些都说明，需要针对性补齐履带式农机、粮食烘干设施等短板，提升极端天气下的抢收和产后处理能力。

总之，新一轮千亿斤粮食产能提升，不是简单的数量扩张，而是在绿色发展和气候适应前提下的质量提升。只有把产能增长建立在可持续的基础上，才能真正守牢国家粮食安全底线。

需市场与政府“两手合力”

《中国经济周刊》：提升产能的核心是什么？

叶兴庆：提升粮食产能，核心在于藏粮于地、藏粮于技，但最终要靠“人”，既要调动农民的种粮积极性，也要压实地方政府的责任。

要让产能从潜在变为现实，必须坚持市场在资源配置中的决定性作用，健全农民种粮收益保障机制，让农民种粮有钱赚。如果农民没有积极性，再好的技术、再多的投入，也难以转化为现实的粮食产量。

《中国经济周刊》：在产能提升过程中，如何更好地发挥市场机制的作用，同时完善政府调控手段，以防止出现“谷贱伤农”？

叶兴庆：今年的一号文件提出“促进适销对路、优质优价”，释放了一个重要的政策信号：今后在提升粮食产能的过程中，要更加注重发展优质产能、扩大优质品种的种植规模。通过优质优价，让市场为高品质粮食买单，从而调动农民通过提品质来增收益的积极性。

与此同时，更好地发挥政府作用同样不可或缺。粮食生产的特殊性决定了政府必须在基础支撑和市场失灵领域主动作为。具体而言，主要体现在三个层面：

首先，基础设施建设是政府的责任。以高标准农田建设为例，国家每年投入1700多亿元，改善耕地质量、提升抗灾能力，为产能提升夯实基础。

其次，价格调控是政府的托底手段。当市场粮价过低时，及时启动稻谷、小麦最低收购价政策，防止价格跌破农民成本线，稳定种粮预期。

最后，补贴与保险是政府的保障工具。包括耕地地力保护补贴，以及对稻谷、小麦、玉米、大豆四大粮食作物的保费补贴，通过降低生产成本和自然风险，增强农民的抗风险能力。

可以说，市场机制解决的是“种什么赚钱”的信号问题，政府调控解决的是“种粮亏本怎么办”的底线问题。两者协同发力，既让市场在优质优价中发挥激励作用，也让政府在托底保障中发挥兜底作用，这样才能在产能提升的同时，守住“谷不伤农”的底线。