本刊记者 王红茹

9月11日，国务院印发《全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案》，明确自即日起两年内，在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个地区开展要素市场化配置综合改革试点。

为何选取这10个地区？为何将土地要素集约高效配置列为重点任务？改革过程中如何切实保障农民土地财产权益？围绕上述问题，本刊记者专访了中国宏观经济研究院党委书记、院长黄汉权。

试点地区兼顾区域发展差异

《中国经济周刊》：为何在这个时间节点出台试点方案?

黄汉权：在当前时间节点出台试点方案，主要基于以下几方面考虑。首先，党的二十届三中全会后召开的第一次中央深改委会议明确提出要“推动标志性改革举措加快落地”。

要素市场化配置综合改革正是其中一项关键改革任务。尽管我国在商品市场领域的改革已取得显著成效，但要素市场的改革仍相对滞后，成为各方关注的焦点，也在整个经济体制改革中处于重要位置。这项改革是发挥市场在资源配置中决定性作用的重要体现。

其次，当前国家正大力推进全国统一大市场建设。在这一过程中，要素市场的跨区域流动仍面临诸多壁垒和地方保护问题。今年7月1日，中央财经委员会第六次会议对“纵深推进全国统一大市场建设”作出系统部署。国务院此次出台要素市场化配置综合改革试点方案，正是对中央财经委员会会议精神的具体落实。

最后，当前我国经济环境仍面临压力。应对挑战，不仅需要宏观政策持续发力、适时加力，更需通过制度创新和改革突破，打通经济循环中的堵点、难点，畅通国民经济循环。因此，推动要素市场化改革，尤其是土地要素市场化改革，尤为重要且具有现实意义。

《中国经济周刊》：为何选择这10个地区作为试点？背后的考量是什么？

黄汉权：这10个试点地区覆盖东部、中部和西部，地域分布广泛，充分考虑了不同区域的发展差异。

例如，既包括了发展水平较高的苏南重点城市、浙江省的杭甬温地区以及粤港澳大湾区内地九市，也涵盖了中部地区如河南省郑州市全域、湖南省长株潭等中等发达区域，同时还纳入了西部地区的重庆和成都市全域。这些试点范围既包括更大空间尺度的城市群，也涉及单个城市。

选择这些地区，不仅着眼于其区域代表性，也兼顾了不同经济发展阶段的层次。土地作为关键要素资源，无论在东部、中部还是西部，都是发展中不可或缺的支撑。

改革更强调系统性、集成化

《中国经济周刊》：10个地区的试点方案都将提高或优化土地要素配置列为重点任务。土地要素为何如此重要？此轮试点和此前进行的试点有何不同？

黄汉权：在城乡要素市场配置中，土地始终是一个至关重要的因素。近年来，我国在土地制度方面开展了多项试点，各地围绕“三块地”（即耕地、农村集体建设用地和宅基地）进行了不同类型的地方探索，并持续推动实践积累。

当前改革是在既有试点成果基础上的进一步深化，也在区域范围上进一步扩大。过去的试点多局限于县级层面，比如原先新型城镇化试点以县为单位；而现在则扩展到省级，甚至出现跨省或跨城市群的更大范围试点，体现出改革布局正在向更广领域拓展。

从内容上看，早期试点往往侧重于某一单项改革，例如某些省份专攻农村集体建设用地改革，另一些则聚焦宅基地制度探索；而当前改革更强调系统性、集成化推进，将多项改革内容有机整合。这种综合推进的方式，符合新一轮全面深化改革的内在要求，也与我们已积累的试点经验相适应。

《中国经济周刊》：在推进土地要素市场化配置的过程中，如何切实守住国家粮食安全底线？

黄汉权：我国作为一个人口众多、土地资源有限的国家，人均耕地占有量较低。在坚决保障粮食安全、将饭碗牢牢端在自己手中的总体要求下，确保用于粮食生产的土地显得尤为重要。如何在有限的土地资源中平衡不同的功能需求，是实现可持续发展的关键：没有土地，就没有粮食。

因此，必须科学界定土地功能、合理规划空间用途，坚决守住18亿亩耕地红线。在确保耕地底线的前提下，其余土地可统筹用于城市建设、生态保护等其他功能。关键在于做好功能分区，做到因地制宜：适宜种粮的地坚决保粮，适宜生态的还林还草，适宜建设的合理开发。

当然，在编制土地利用规划和划定红线过程中，必须始终将粮食安全放在优先位置。毕竟，吃饭问题是头等大事。

改革须守住农民土地权益

《中国经济周刊》：在盘活农村土地要素的过程中，应如何通过制度设计来切实保障农民的土地财产权益？

黄汉权：保护农民合法权益应重点从以下几方面着手：

首先，要尊重农民的自主选择权和决定权。不能以任何形式强迫农民，而应保障他们有权自主决定如何处置和经营自己的土地。这是对农民权利最基本的尊重和保护。

其次，在征地等涉及土地处置的情形中，补偿机制既要遵循市场化原则，也应在分配上适当向农民倾斜。土地被征收后，至少要确保农民获得基本生活保障，并通过优化收入分配结构，使农民能够分享更合理、更公平的补偿收益。

最后，要加快构建完善的农村土地市场。没有市场，就难以实现土地的有序流转和公平交易。应通过建立健全市场化机制，推动农村土地规范流动和高效配置。在这一过程中，必须始终坚持自愿、平等、有偿的原则，由农民自主选择是否退出或转让土地，从而真正保障其土地权益。

通过以上措施，农民的土地利益将得到更全面、更有效的保护。

《中国经济周刊》：地方政府在开展试点时，应当遵循哪些基本原则？

黄汉权：首先，改革必须有利于解放和发展生产力，促进要素资源的优化配置，并提升经济运行的效率。

其次，要切实保障农民利益。农民群体相对弱势，如果在改革中损害其权益，最终难以赢得他们的支持。土地改革同样要坚持以人民为中心的发展思想，确保农民真正从中受益。

最后，改革应符合全国统一大市场建设的总体要求。不能借改革之名变相压低土地出让价格，或通过过度优惠的土地政策吸引企业。必须始终守住这些基本原则。

改革要坚守底线

《中国经济周刊》：如果试点取得成功，您认为在未来2至5年内，我们有望观察到哪些比较显著的变化？

黄汉权：土地改革是一项极为复杂的系统工程，不能急于求成，而应保持充分的耐心。这主要是因为土地问题牵涉多方利益，且改革不能仅局限于土地本身，而是要与国民经济发展全局紧密衔接，尤其需与新型城镇化进程协同推进。

新型城镇化，尤其是农业转移人口市民化机制的建立健全，是土地改革的重要前提。如果相关体制机制尚未完善，那么农村宅基地、集体建设用地等改革就难以迅速见效或在全国范围内铺开。因此，当前只能通过持续探索、逐步完善、有序扩围的方式稳健推进改革。我们必须对城镇化和土地改革保持审慎态度，允许改革有差异、有步骤地推进。

不同类型的土地改革进展也未必同步。例如，产业用地功能调整与优化这类改革，尽管可能面临一定阻力，但总体推进难度相对较小，步伐可能较快。农村集体建设用地的改革，在乡村全面振兴和城乡融合发展的推动下，也有望加快步伐。而宅基地改革因涉及更多复杂因素，进程可能相对缓慢。正因如此，土地改革需分类施策、因地制宜，允许“有快有慢”，在整体稳健中求进展。

《中国经济周刊》：这些试点经验未来有望以何种形式向全国推广？

黄汉权：试点的最终目标是为了在全国范围内推广成功经验。尽管不同地区在具体实施方式上可能有所差异，但仍存在一些共同遵循的基本原则。

首先，总的原则是要充分挖掘土地的内生价值与潜力，使其作为要素资源能够与其他要素实现优化配置，从而有效推动经济发展。

其次，必须兼顾各方利益的平衡。土地问题涉及农民、村集体、县乡政府以及各类用地主体等多方权益。因此，土地改革应遵循市场经济规律，顺应要素市场化配置的改革方向，妥善协调好不同主体的利益关系。

最后，要坚决守住改革底线。不能损害国家安全，不能破坏耕地红线，也不能侵犯农民权益。这些是推进土地改革中必须始终遵循的根本原则。