本刊记者 谢玮

7月14日至15日在北京举行的中央城市工作会议明确提出，“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，为我国城镇化空间布局优化指明方向。

当前，我国城市群与都市圈发展呈现怎样的格局？如何打破行政壁垒，实现真正的“网络化”协作？本刊记者就此专访了上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。

依托中心城市辐射，打造多个功能节点

《中国经济周刊》：如何理解“组团式、网络化”发展模式对优化国家城镇化空间布局的重要性？

陆铭：当前我国现代化水平提升，经济活动与人口持续向城市群、都市圈集中，这一过程体现了经济集聚的高效率。“组团式、网络化”的核心，即依托中心城市辐射，在特定区域内打造多个城市或功能节点，通过高效便捷的基础设施和开放共享的公共服务体系，实现区域内各城市协调发展。

中心城市聚焦依赖人口规模与密度的现代服务业，提供多样化高质量服务，为其他外围城市提供丰富的消费场景；外围城市则发展制造业、农业、旅游业，为中心城市提供产品支撑。

在这样的模式之下，如果一个城市群内部的不同城市之间，能够借助交通、信息网络等基础设施增强联通性，同时还能推进医疗、教育、社会福利等公共服务一体化，这将进一步优化区域分工协作，推动区域经济高质量发展。

《中国经济周刊》：当前我国城市群和都市圈的主要空间结构与功能分工是怎样的？还有哪些优化空间？

陆铭：在我国经济体系中，城市群是承载经济功能的重要空间形态。其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群，以外向型经济为特征，发挥着科创引领作用；成渝地区双城经济圈在文化动漫、芯片制造等非海运依赖型产业中成为高质量发展增长极；东北、西北、中部城市群承担对区域协调发展的支撑作用。而都市圈以大城市为核心，跨行政边界形成连片发展区域，是实现经济一体化发展的关键单元。

无论是城市群还是都市圈，当前仍然存在优化空间。

首先是行政管辖边界壁垒，对于城市群和都市圈发展形成阻碍。比如，省界对城市联系有一定阻碍，我们通过车流大数据研究发现，相距200公里、跨省级行政边界的两城市，车流规模仅是同省内相距302公里城市的水平，相当于省界将两城“拉远”了102公里，这对人口流动与跨城消费形成制约。

又如，土地规划按行政边界分割，常见的北京与燕郊、上海与昆山等，相关都市圈出现超大城市一侧保留农田，毗邻的周边省市一侧则贴边界开发高楼大厦的现象。

其次是产业同质化问题，这也是当前加快建设全国统一大市场亟须破解的关键课题。部分地方政府为追求GDP与税收，在招商引资、产业规划中陷入同质化竞争，部分城市间还以压低土地、税收等要素价格的方式开展恶性竞争。这些做法显著加剧了市场分割，是后续改革需重点解决的问题。

破题“网络化”需从多方面发力

《中国经济周刊》：国内哪些城市群或都市圈在“组团式、网络化”发展上先行先试？哪些经验值得推广？

陆铭：长三角、珠三角城市群，以及珠三角的广州都市圈、深圳都市圈，是典型代表。珠三角因同属广东省，行政协调成本低，一体化程度更高；长三角虽跨“一市三省”，但长期坚持政府协调机制，近年发展成效显著。

从实践来看，可推广的经验集中在三方面：一是基础设施联通。例如，打通跨城断头路、推进太湖流域协同治污，上海与毗邻城市、南京与马鞍山实现地铁/城际铁路联动，广佛地铁达成一体化运营；二是公共服务协同。长三角在医保异地结算等领域率先取得突破，为跨区域公共服务共享提供范例；三是生态共治，通过跨区域协调实现流域生态保护，为其他区域提供可借鉴的协作模式。

《中国经济周刊》：打破行政壁垒，实现真正的“网络化”协作,是否需要更高层级的协调机制？

陆铭：确实需要建立更高层级的协调机制。同省内都市圈，可通过省级政府推动协调。比如，广东已经规划了广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭及湛茂等5个都市圈。跨省级都市圈，如上海与毗邻城市、北京与燕郊、成渝之间，则需在更高层面建立土地、人口、基础设施、公共服务等协调发展机制。

建议从四方面发力改革：一是土地方面，推动城市群内建设用地指标跨区域交易，缓解人口流入地用地紧张、人口流出地建设用地闲置的问题。二是人口流动方面，在城市群内部，户籍应更加自由地转换，比如同等级城市积分落户互认，逐步过渡到按常住人口配置公共服务。三是对地方的激励和考核调整，未来要提高消费税、财产税比重，引导政府重视公共服务与居民消费。四是公平竞争，杜绝地方招商引资恶性竞争、重复建设等行为。

普通民众将迎哪些政策红利

《中国经济周刊》：“组团式、网络化”发展对普通人的生活可能产生哪些影响？

陆铭：首先是就业更自由，要素流动壁垒打破后，人们可自主选择更高收入、更多就业机会、拥有优质公共服务的宜居城市。

二是房价产生分化，人口流入地房价得到支撑，这就需要增加住房供应，如针对大学生、中低收入群体提供公租房、廉租房，缓解住房压力。

三是通勤更高效，在都市圈地铁、城际铁路网络化后，“1小时通勤圈”将覆盖更广范围。未来尤其要重视地铁、城际铁路站点周边的城市建设，要提供与人口增长相适应的公租房、廉租房，让中低收入群体既能享受大城市就业机会，又能负担得起居住成本。