本刊记者 王红茹

近日召开的中央城市工作会议强调，着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。

这一重要部署，不仅明确了下一阶段城市群和都市圈发展的方向，也标志着我国城镇化建设迈入新阶段，将为构建新发展格局提供坚实支撑。

19个城市群承载全国70%以上的人口

党的十八大以来，我国稳步推进城市群建设。截至目前，已规划建设长三角、京津冀、珠三角、长江中游、关中平原、北部湾、山西中部、滇中、宁夏沿黄、山东半岛等19个城市群，承载了全国70%以上的人口，贡献了80%以上的国内生产总值。

成绩值得肯定，问题也不容回避。

北京大学首都发展研究院院长李国平接受本刊记者采访时说，城市群更注重城市间的分工、联系与互动，而都市圈则更强调中心城市对外围区域的辐射带动作用。

当前，我国已初步形成多个城市群和都市圈，但大多数城市群内部联系仍不够紧密。同时，不少都市圈范围偏大，中心城市的辐射能力往往仅限于圈内核心区域，难以有效带动外围地区发展。

“除个别案例外，无论是城市群还是都市圈，目前总体上仍处于发展阶段，距离成熟形态还有差距。”李国平说。

多年来，传统“摊大饼”式的规模扩张，导致城市功能过度集中与资源承载压力加剧。这种发展模式促使人口、产业和公共服务不断向中心城市聚集，进而引发交通拥堵、房价高企、环境污染等一系列典型城市问题。中心城市辐射不到所有区域，一些省际毗邻区就沦为发展洼地。

“如果能够在中心城市下面形成‘县城—小城镇—乡村’三级节点网络，辐射能力就会极大增强。”中国人民大学应用经济学院教授孙久文对本刊记者说。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚提供的一组数据进一步佐证了上述观点：

当前大多数城市群中，以中心城市为核心、各类生产要素的有效联系和辐射半径普遍不超过100～150公里，覆盖面积约在2万至3万平方公里，与最初设想的8万～10万平方公里的城市群规模仍有较大差距。此外，不少规划中的城市群其中心城市本身仍“发育不良”，尚处于“强省会”的建设阶段，辐射带动能力较弱。

“这意味着，在优化现代城市体系的过程中，需进一步强化城市群内部的城市协同，增强中心城市对外围区域的辐射带动能力。这也是中央城市工作会议提出‘发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈’的要义。”孙久文说。

平衡核心城市与周边城市的功能分工

李国平这样理解“组团式”“网络化”的内涵。

“组团式”是中国新型城镇化建设中的发展模式，强调城市功能在布局过程中应避免“摊大饼”，转而通过相对独立又功能互补的组团推进城市扩张与布局，引导城市形成多中心结构。

“网络化”是指通过高效互联的基础设施，打通各组团乃至城市群内各城市之间的联系，保障人流、物流、信息流等要素的顺畅流动与共享，推动一体化发展，最终构建一个环境宜居、运行高效的城市群或城市有机整体。

“‘组团式、网络化’这一理念的提出，既明确了未来一段时间中国城镇化建设的重点任务，也体现出对优化城市体系格局与形态的长期坚持。”李国平说。

在孙久文看来，“组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”模式，是中国在新型城镇化进程中提出的一项重大战略创新。

“这一模式旨在应对传统单中心城市模式积累的一系列问题，比如核心城区的交通拥堵、房价高企、环境恶化等典型‘大城市病’，以及中心城市辐射带动能力不足、中小城市承接功能外溢困难等结构性矛盾。”孙久文说。

目前，我国大城市数量较多、规模也不小，从发展趋势看，李国平认为大城市的数量还将继续增加。

“大城市基础设施更为完善，吸引力更强，人口仍在持续向大城市集中，较少流向中小城市。未来中小城市收缩的趋势可能进一步加剧。因此，优化现代化城市体系的关键在于推动大、中、小城市有机结合与协同发展。”李国平说。

平衡核心城市与周边中小城市的功能分工，是组团式网络化城市群发展的核心挑战，需要通过产业协同、要素配置、制度创新、设施联通等多维度系统性设计来实现。

孙久文提出以下三点建议：首先，从过去注重规模扩张的发展模式转向以人地协调为导向的新范式。核心城市聚焦高端产业，如总部经济、研发设计、金融贸易和国际交往等功能；一般制造业、物流基地、专业市场等非核心功能则有序疏解至周边中小城市。

中小城市可依托专业化定位，建设成为制造业基地；县域地区则应重点承载农业、绿色食品加工、旅游和康养等特色产业。

其次要构建要素双向流动的通道，既允许中小城市和县域人口流向中心城市，也鼓励核心城市人口向周边中小城市和县域迁移。尤其要积极推动和支持中心城市向中小城市的技术转化与产业协作。

再次是公共服务均等化的需要。目前，优质公共服务资源仍过度集中于核心大城市，实现区域间均衡配置依然任重道远。

在此背景下，一项关键举措是大力推动高端公共服务向中小城市扩散，最大限度促进资源下沉和布局优化。

破解 “行政区经济” 束缚

在保持现有行政区划不变的条件下建设现代化都市圈，关键在于建立有效的成本共担与利益共享机制。这一机制将直接影响都市圈内产业协作、招商引资、要素流动和公共服务共享的深度与成效。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在调研中发现，近年来在都市圈建设过程中，诸如利益分成、税收分享、GDP统计归属等核心问题尚未取得实质性突破，严重制约了都市圈的培育与发展。

从制度经济学的角度来看，利益分配机制的缺失实际上推高了区域合作的交易成本，形成了一种负向激励循环，最终可能导致各方陷入难以突破的“合作困境”。

导致这一问题的根源，高国力认为主要有三方面原因：首先，现行财税体制仍以行政区划为基本单元，跨市合作项目的收益分配缺乏明确的法律规则，导致实际合作推进存在政策法规制约；

其次，地方政府间签订的合作协议缺乏强制约束力，协议内容没有分解成具体的落实项目，难以落地实施；

再次，政绩考核的属地化特征使地方政府更关注本地短期利益，这直接削弱了推进跨区域合作的内生动力。

显然，“行政区经济”所导致的资源流动受限、产业同质化竞争、基础设施重复建设等问题，阻碍城市群整体效能提升。

“在城市群发展中，必然涉及多个不同的行政主体，城市内部也往往存在区县层级的行政划分。要真正实现跨区域协同，根本原则仍应强调发挥市场机制的基础性作用，坚持让市场在资源配置中发挥决定性作用。这就要求我们必须着力破除阻碍要素自由流动的各类制度壁垒和行政障碍。”高国力说。

采访中，诸多专家一致认为，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，是破解当前城市群中“行政区经济”束缚、推动区域一体化实现高质量发展的关键。

孙久文提出五个方面的解决路径：第一是设立城市群协调机构，如长三角一体化发展办公室这样的机构，统筹规划、交通、产业等重大事项，避免地方各自为政。

第二是探索“规划一张图”模式的可能性。“一张蓝图绘到底”是基本的原则，如何落到实处才是关键。

第三是推动要素市场化自由流动，统一要素市场规则。例如建设长三角产权交易共同市场，推动科技创新券跨省通用，促进技术、资本、数据等要素自由流动。还有浙江推行的“山海协作”，杭州购买丽水林地指标等，都可以平衡城乡发展空间。

第四是优化产业分工与协同发展。例如长三角地区，上海聚焦金融与科创，苏州发展先进制造，合肥强化科学中心，形成梯度传导的产业体系。发展“飞地经济”模式（指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式）也十分重要。如广东的“深汕合作区”、南通企业在上海设立的“科创飞地”等。

第五是政务服务的“跨省通办”模式。例如，长三角“一网通办”覆盖多方面事项，沈阳都市圈实现社保、公积金等的异地办理。

“总之，‘组团式、网络化的现代化城市群和都市圈’这一城市化模式，根本目标在于解决我国从规模扩张向质量提升转型过程中所面临的一系列问题。它实质上是通过空间结构的优化重组，突破资源环境约束，为实现大国可持续发展探索出一条新路径。”孙久文说。

中国经济的快速发展，始终离不开强劲“领头羊”的引领与带动。在李国平看来，在现有的城市群中，重点增强京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群的动力源功能，将对推动中国城镇化向更高质量、更可持续方向发展产生至关重要的影响。

发挥三大城市群高质量发展动力源作用

从地理位置看，京津冀、长三角、珠三角、成渝等19个城市群分布于东、中、西和东北四大板块，形成差异化布局。

东部地区6个城市群地处沿海开放前沿，中部地区2个城市群居于承东启西的枢纽位置，西部地区9个城市群在西部大开发战略布局中发挥着重要作用，东北地区2个城市群是东北全面振兴的重要增长极。

由于地理区位不同，城市群在资源禀赋、人口结构、经济基础等方面也存在差异，经济实力梯度分明。京津冀、长三角、粤港澳大湾区这三大城市群不仅占据着国家经济发展的重要地位，更是推动中国式现代化强国跨越的强劲动力。

在7月9日国务院新闻办举行的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上，国家发展改革委主任郑栅洁介绍“十四五”时期区域协调发展成就时提到，我国经济三大引擎京津冀、长三角、粤港澳大湾区动力源更强劲，进一步集聚产业和人口，2024年三地经济体量占全国的40%以上。

京津冀城市群2024年区域地区生产总值为11.5万亿元，按现价计算，是2013年的2.1倍；三地地区生产总值分别为49843.1亿元、18024.3亿元和47526.9亿元，按不变价格计算，同比分别增长5.2%、5.1%和5.4%，增速均超全国。

2024年长三角地区GDP合计逾33万亿元。4省份的经济增速均达到或超过全国5.0%的水平；GDP合计量占中国国内生产总值的比例约24.6%，相比2023年有所提升。

2024年，粤港澳大湾区的经济总量达到14.8万亿元，占全国经济总量的1/9，而这片区域的国土面积仅占全国的0.6%。

党的二十届三中全会提出“推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用”。今年政府工作报告提出，提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用。

“京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大城市群对全国其他城市群具有明显的溢出效应，尤其在科技创新方面发挥着重要的引领和带动作用。”李国平说，应进一步强化这三大城市群的动力源功能，通过构建网络化发展格局，增强其对全国城市群的创新辐射和带动能力。

发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群动力源的作用显而易见。“不仅能推动发达地区城市群持续提升发展能级，也有助于激发欠发达地区城市群的发展活力，促进其实现经济实力整体跃升，最终形成区域间联动协同、互促共进的发展新局面。”孙久文说。

如何从产业、政策等方面推动三大动力源辐射带动全国高质量发展？

上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员李娜提出三点建议：首先，要实现要素市场相关标准、规则、信用体系的对接，破除国内市场隐性分割；

其次，加快与国际市场联通，联合搭建内外贸相互转换平台，支持企业内外贸一体化经营；

最后，支持在三大城市群更大力度放宽外资市场准入，合理缩减外资准入负面清单，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序开放。

培育一批同城化程度高的现代化都市圈

自然资源部于2024年4月1日发布的《都市圈国土空间规划编制规程》对都市圈的概念进行了明确界定：以辐射带动功能强的城市为核心，以“1小时交通通勤圈”为基本范围，与周边城镇经济活动联系紧密、通勤便捷高效、公共服务便利共享的同城化地域。

近年来，我国都市圈经济发展呈现快速发展态势。中国城市和小城镇改革发展中心课题组根据各都市圈历年发展报告统计显示，2022年我国10个典型都市圈的GDP占全国的26.3%，各都市圈GDP均占所在省份GDP总量的30%以上。同时，从都市圈内部来看，中心城市的GDP基本占据整个都市圈的一半及以上。

“这说明城市之间的经济效益差距仍然较大，未来在提升区域综合经济效益、实现圈内协调发展方面仍存在较大的潜力和提升空间。”高国力说。

京津冀、长三角、粤港澳大湾区这三大城市群内都有多个都市圈。

京津冀城市群目前主要形成两大都市圈——首都都市圈和‌石家庄都市圈。‌

长三角六大都市圈包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈，形成“一核五圈”协同发展格局。

粤港澳大湾区五大都市圈分别是深圳都市圈、广州都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈。其中，广深作为国家级都市圈，可以为都市圈内的广佛肇清、深莞惠等地加快同城化、一体化发展带来重大利好。

“在三大城市群中，长三角和粤港澳大湾区内部城市之间的发展水平相对均衡，差距不大。相比之下，京津冀城市群中北京发展水平最高，而河北发展相对滞后，城市间差距较为明显。”李国平认为，在这类发展不均衡的城市群中，要依靠都市圈发挥辐射带动作用，通过核心城市与周边区域的协同联动，逐步缩小城市间的发展差距。

党的二十届三中全会明确要求，建立都市圈同城化发展体制机制。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，进一步提出实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。

2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布以来，有关部门及地方也积极推动。截至2024年底，“十四五”期间重点发展的南京、成都、福州、长株潭、西安、重庆等都市圈发展规划由省级人民政府印发实施。

都市圈发展呈现出良好势头，同城化协作机制有序推进、便捷通勤网络加快形成、产业分工协作逐步深化、公共服务共建共享水平提升。

在建立体制机制方面，截至目前，各地都市圈已逐步建立省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同配合、决策协调执行多层次紧密衔接的工作推进机制，为都市圈同城化建设提供了坚实保障。

在建立省级领导牵头负责机制方面，已经成立由省委主要负责同志任组长的都市圈建设领导小组，充分发挥省级在统筹谋划、高位协调等方面的独特作用，谋划推动都市圈重大事项。有些都市圈还设立了领导小组办公室等实体化办事机构。

在稳步构建市际协商沟通机制方面，部分都市圈建立成员城市党政领导定期会商机制，轮流召开联席会议，推动都市圈事项跨市协商。

此外，有些都市圈建立了发展规划、三年行动方案、年度工作要点的任务滚动实施机制，或者制定省际合作重点任务、省内合作重点任务、年度工作要点“三张清单”。

“随着同城化工作机制的不断完善，在‘组团式、网络化’新模式的推动下，资本、技术、人才等要素将在更广区域范围内实现高效流动与优化配置。未来，我们有信心培育形成一批具有较高同城化水平的现代化都市圈。”高国力说。