本刊记者 谢玮

地下管线“更新”补齐民生短板，工业厂房“焕新”变身活力街区，古建综合改造传承历史文化底蕴……这些变化的背后，都绕不开一个核心问题：钱从哪里来？

城市更新，既是民生工程，也是发展工程。城市更新工作离不开资金支持。住建部数据显示，2024年全国实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

与新建项目不同，城市更新项目往往需要“留、改、拆”并举，资金需求量大、周期长、涉及面广，复杂性远高于传统的地产开发。这对资金保障提出了更高要求。破解城市更新“钱袋子”难题，成为当前推进城市更新工作的关键课题。

下浩里·龙门浩老街已成为重庆网红打卡地 本刊记者 谢玮I摄

政策资金持续加码，鼓励多元化投融资

从北京市首钢老工业区更新，到重庆市红育坡片区老旧小区改造；从福州市三坊七巷历史文化街区保护更新，到上海市临汾路380弄社区更新……近年来，各地以“绣花功夫”推进城市更新，让城市更新成果更好融入社会发展、惠及百姓生活。

在此前召开的发布会上，财政部经济建设司司长郭方明说，“十四五”以来，中央财政通过多种渠道支持城市更新，包括安排中央补助资金约1594亿元支持城镇老旧小区改造，2023年以来安排153亿元支持城中村改造，以及2024年安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超4250亿元支持城市燃气管道更新改造等项目。

举例而言，财政部与住建部先后开展了两批“城市更新示范工作”的竞争性评审工作。2024年，首批确定石家庄、太原、沈阳、上海等15个城市。今年，第二批再纳入北京、天津、唐山、包头等20城，中央财政计划补助超200亿元支持这些地方补齐城市基础设施的短板弱项。

“目前财政补助资金已经下达40%。”记者从首批某市了解到，该市以“城市更新三年行动”为契机，推进供热、燃气、污水管网等多项市政工程建设。

“从资金来源看，当前城市更新仍以政府性资金为主导。”中央财经大学教授温来成向记者介绍，整体来看，城市更新的资金来源包括中央预算内投资、政策性银行贷款、财政补助、专项债以及金融机构信贷等多个维度。

温来成分析说，随着城市更新规模持续扩大，政府性资金占比过高将面临两方面挑战：一是地方财政承压明显，过度依赖政府投入可能加剧债务风险；二是部分项目公益性强、盈利空间有限，因投资周期长、回报慢，难以吸引社会资本参与。因此，必须创新思路破解资金难题。

今年5月，中办、国办发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出“健全多元化投融资方式”。其中明确，加大中央预算内投资等支持力度，地方政府要加大财政投入。同时，鼓励金融机构依法合规提供信贷支持，要完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与等。

以财政资金“源头活水”激起“一池春水”

政策层面不断完善之际，各地也在实践探索中破题，涌现出不少典型案例。

一片挂在陡峭崖壁上的老房，变为游客打卡的“网红”旅游目的地——重庆龙门浩老街通过城市更新重焕生机，成为传承山城记忆的重要窗口。

作为重庆“两江四岸”核心区提升计划的30个重点项目之一，老街加速“变身”，离不开资金支持。重庆渝中区创新运用专项债工具，近3年共发行城市更新专项债包13个、发债总额83.3亿元，撬动区域固定资产投资约120亿元，推动城镇老旧小区改造、风貌保护、“两江四岸”治理提升等城市更新项目实施。

发行政府专项债支持城市更新，重庆的案例被住建部列入“实施城市更新行动可复制经验做法清单”。

截至目前，这一清单已经公布3批，为其他地方提供了“抄作业”的模板。其中，不少地方以财政资金“源头活水”带动“一池春水”。江苏省创新推出“城新贷”财政贴息政策，对符合条件的项目给予1个百分点的省级财政贴息，据测算可减轻企业利息负担1/3左右。

目前，已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入。

以规模达800亿元的上海城市更新基金为例，参与者包括大型开发商和险资，资金定向用于投资旧区改造和城市更新项目。

各地也在探索政策性金融工具支持。在江西，2023年有500余个项目与开发性政策性金融机构对接，170余个项目获批超200亿元贷款额。江西组织各地市谋划一批开发性政策性金融支持项目，形成项目库，支持开发性政策性金融机构提前介入，提升融资保障能力。

南通市则创新性建起了“城市更新资金超市”。由市住建、发改、财政、金融等部门作为超市主办方，开展资金超市实体化运营，整合财政资金、银行融资、社会资本和个人出资4类资金商品，提供5项服务。

多元主体参与，为城市更新添“活力”

上海虹桥前湾印象城将于今年底开业，这个大型商业综合体的建设资金，部分来源于30公里外的杭州西溪印象城。

去年，中金印力消费REIT发行，该项目以杭州西溪印象城为底层资产，募集资金超30亿元，用于上海、天津等新项目的建设投入。

“我们团队经过多次实地调研和访谈，发现西溪印象城资产质量很好。”中金公司投资银行部固定收益组执行负责人贾舟祺向记者介绍说，发行REITs能够为存量项目更新或者新项目投资建设提供资金支持，形成盘活资产“存量”换取经济“增量”的良性循环。

这并非个案。今年，北京金隅智造工场、首农产业园先后上市全国首个城市更新和总部型科创产业园REITs，分别募集资金约11.36亿元和约37亿元用于城市更新。

REITs也能为投资者带来机遇。“除直接获取REITs分红收益外，交易型投资者也能从二级市场交易中获取增值收益。”贾舟祺说。

公开数据显示，2024年，城市更新REITs发行规模超800亿元，涵盖老旧厂区、保障房等项目。

从实践中可以看到，金融工具创新、社会资本引导、多元主体参与等创新举措也在加快落地。不少地区通过特许经营等模式引入社会资本，探索“利益共享、风险共担”的合作机制。

在重庆渝中区山城巷更新项目中，运营企业通过招标获得15年特许经营权，出资1.2 亿元实施微改造，将萧条街巷打造成文旅打卡地。

拓宽居民主体参与的新路径，成为不少地方城市更新的亮点。去年1月，杭州浙工新村548户业主自筹4.7亿元整体重建危房，成为“自主更新”的样本。居民作为产权方自筹大部分资金，政府通过旧房改造、加装电梯、未来社区建设等专项资金补齐剩余费用。

扬州则创新街区原住民“收储租”更新模式。由街道将优质街区资产先行收储，鼓励居民将闲置资产返租给街道并签订10～20年房屋租赁协议，每3年租金递增10%。

如扬州市仁丰里历史文化街区更新项目，当地收储42处沿街民房，营运21个非遗项目，带动居民原地居住、经营。

下足“绣花功夫”，更需政策保障

各地城市更新实践渐次铺开，新的挑战也迎面而来。比如，如何处理公益性项目与市场化运作的关系？如何确保更多居民收益？这些问题的答案，还要在实践中继续探索。

在贾舟祺看来，传统依赖财政资金和地方债的模式不可持续，必须建立“政府引导、市场运作、公众参与”的多元化融资机制。政府角色从“兜底者”变为规则制定者，实现项目全生命周期资金匹配。

“从项目角度出发，应当结合区域资源禀赋与项目属性，采取差异化融资策略。”贾舟祺说，公益性项目，可争取政策性银行贷款、地方专项基金支持；半公共品则需要财政投入与社会资本相结合，以及混合使用金融工具；具有稳定现金流的项目，可优先考虑REITs、ABS等金融工具。

在温来成看来，未来城市更新融资将呈现政府主导、多元参与的趋势。

“城市更新的过程能拉动内需、促进消费、培育新的经济增长点。社会资本也需要寻找投资机会，有一定的盈利需求。”温来成说，社会资本的参与热情主要取决于项目商业价值。比如，停车场建设社会资本参与意愿较高，偏远地区棚户区改造则难以吸引社会投资。还有价格管制问题，如污水处理、自来水等公共服务定价机制浮动空间小。引入社会资本持续推动城市更新，建立完善的收益保障机制是关键。

城市更新下足“绣花功夫”，更需政策保障。

“城市更新涉及规划、土地、市政等多方协调，需在管理体制、定价机制、审批流程等方面深化改革，才能真正激活社会资本活力。但要平衡公益性项目与市场化运作，确保民生改善与项目可持续。”温来成说。

他特别提醒，必须坚持量力而行，避免大拆大建形成隐性债务。要建立科学的项目评估和融资机制，既要改善民生，又要防范新增债务风险。