本刊记者 侯隽 王红茹

时隔10年，中央城市工作会议再次召开，为新时代城市发展把脉定向。

会议明确指出，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

从中央到地方，城市更新正在紧锣密鼓地推进。这一行动为何被寄予厚望？它将如何扛起我国当前城市高质量发展的重任？城市更新的重点难点又在哪里？带着这些问题，《中国经济周刊》记者进行了深入采访。

动能转换，城市发展逻辑改变

“过去中国城市大多是走规模扩张之路，是建立在大规模城市空间拓展、土地开发、城市基础设施建设、房地产开发上来获取城市发展动能（建设资金主要来源）的模式。但现在进城人口减少，很难再依赖卖地卖房获得城市建设资金，这就需要找寻城市发展新动能。” 北京大学首都发展研究院院长、政府管理学院教授李国平接受本刊记者采访时表示。

各种数据显示，中国城市发展正经历一场静水深流的变革。

根据国家统计局发布的数据显示，2024年末，我国城镇常住人口94350万人，比上年末增加1083万人；乡村常住人口46478万人，减少1222万人；城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为67.00%，比上年末提高0.84个百分点。

李国平说，这意味着我国2/3的人口已生活在城市。“10年间，中国常住人口城镇化率攀升至67%。按照国际城镇化发展规律，当一个国家的城镇化率超过70%，就将进入后期阶段，增速明显放缓。”

与此同时，另一组数据也引发关注：自2015年以来，中国60岁及以上老年人口占总人口比重持续增加，截至2024年末，我国60岁及以上人口31031万人，占全国人口的22%，人口老龄化程度继续加深。

“这一人口结构的深刻变化，彻底改变了城市发展的底层逻辑。”李国平说。

他补充，当前我国城市发展进入了一个关键拐点，正经历从“量”到“质”、从“快”到“稳”的根本性转变。一方面，以前那种通过大规模土地开发、向城市更远郊区拓展来实现城市规模扩张的发展模式，已经成为过去式；另一方面，在过去的城市发展过程中，对进入城市人口减少和老龄化社会认识不足也缺乏应有的准备，如今的城市不得不面对大量老旧小区加装电梯等适老化改造的城市更新任务。

中国人民大学应用经济学院教授孙久文告诉本刊记者，早在1980—1990年代，吴良镛等专家就提出了城市“有机更新”的概念；进入2000年以来，学者们开始注重城市建设的综合性与整体性，很多研究赋予了“城市更新”新的理解；2019年城市更新被提上日程，受到中央政策鼓励。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》明确提出了8项重点任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

2025年5月，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，住房城乡建设部副部长秦海翔说：“当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从‘有没有’转向‘好不好’。”

城市更新并非仅是“拆旧建新”

住房和城乡建设部数据显示，我国城镇现有房屋总量662亿平方米，市政管网达到360多万公里，市政道路23万条，桥梁9万座，更新改造的需求巨大。

“此前，有观点把过去若干年进行的‘旧城改造’和‘城中村改造’简单纳入城市更新的范畴，实际上这中间目的相差甚远。” 孙久文说。

他认为，旧城改造是房地产开发的一种模式，以居民搬迁来腾出空间，开发新的住宅小区，获取房地产利益。城市更新中的老旧小区改造，则主要是更新设施、优化环境，非必要不进行大规模搬迁。

“城市更新的内涵十分丰富，涉及城市发展的方方面面。城市更新将守牢安全和民生保障底线，持续激发城市潜力、提升城市活力、展现城市魅力、增强城市动力，并全面提升城市综合竞争力。”孙久文说。

因此，城市更新并非仅仅是“拆旧建新”，其更深层的意义在于激活存量、提升品质。

本次中央城市工作会议围绕城市更新，提到了城市空间结构的优化、功能的转化，包括品质的提升、文脉的赓续和传承、绿色低碳。

中国城市规划设计研究院院长王凯在接受本刊记者采访时说，城市更新可以着重解决4个人群的问题：一是新市民、青年人，他们中约70%在城市租房，住房困难突出；二是生活在城镇老旧小区中的居民，他们居住的这些小区普遍存在建筑老化、设施不健全等问题；三是老年人群体，很多住房适老化设施严重不足，不适应居家养老需求；四是儿童对于安全、健康生活环境有新需求。

“新时代的城市应当是全龄友好城市——对儿童友好的城市、对老年人友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。”王凯说。

住房和城乡建设部数据显示，截至目前，全国已实施城市更新项目超6.6万个，累计完成投资2.6万亿元，城市更新行动实施带来的综合性成效逐步显现。

要“面子”更要“里子”，先体检再更新

5月20日，秦海翔在发布会上指出，这轮城市更新将围绕“好房子、好小区、好社区、好城区”四大目标推进，强调杜绝“面子工程”“形象工程”。

采访中，多位专家都表示，城市更新既要“面子”更要“里子”，要加强对城市更新的支撑保障，高度重视城市体检的重要性，“先体检、后更新”“无体检、不更新”，摸清城市问题短板，以体检结果设定城市更新任务计划。

“建筑的问题在哪里？社区的问题在哪里？街道的问题在哪里？在此基础上，根据排查的结果做好规划，再让城市更新的具体项目跟着规划走，这样就能做到精准定位问题和精准解决问题，形成一体化的链条。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜对本刊记者说。

他认为，城市更新是为了解决城市发展所存在的问题，而要解决问题，首先就要发现问题，城市更新之前要做的一项基础性工作就是城市体检。

资料显示，2018年，住房和城乡建设部会同北京市率先开展城市体检。2019年，住房和城乡建设部确定沈阳、南京、厦门等11个城市为全国首批城市体检评估试点城市。此后，逐年扩大体检城市的范围。

2023年12月，住房和城乡建设部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》，明确从2024年开始，我国将在地级及以上城市全面开展城市体检，找出人民群众的急难愁盼问题和影响城市可持续发展的短板，推动系统治理“城市病”。

那么，该怎么为城市体检？

中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌认为，应建立由体检到更新的闭环路径。他说，城市体检需要综合大数据分析、居民问卷、专家评估、发展研判等方式，精准识别城市安全隐患、公共服务缺口、文化保护盲区等痛点问题，判别影响城市可持续高质量发展的短板弱项。

住房和城乡建设部部长倪虹公开表示，要坚持两个导向。一是坚持问题导向，从住房开始，到小区，到社区，到城区，去查找群众身边的急难愁盼问题。二是坚持目标导向，去查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检找出来的问题，就是城市更新要重点解决的问题。

截至2025年3月，全国290多个地级市已经全面开展城市体检。此外，还将支持有条件的县级市也开展体检。

各地探索更新路径

城市更新既是民生工程，也是发展工程，能够发挥拉投资、扩内需、稳增长的重要作用。

从全国实践层面来看，已有两轮可复制经验清单公布。

2022年11月，住房和城乡建设部总结城市更新试点城市和各地经验做法，形成《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》并印发。

2023年11月，住房和城乡建设部办公厅发布《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）》，在创新城市更新可持续实施模式方面，清单中列举了多地在完善存量用地管理政策、健全城市更新多元投融资机制、建立多主体参与机制、探索运营前置和全流程一体化推进模式等经验。

目前，全国各地都在积极探索适合本地城市更新路径。

例如在实施层面，苏州以“微更新”的方式，激活老城区的文化经济活力。苏州的“姑苏八点半”，结合当地特有的文化、娱乐、餐饮、购物资源，以夜经济的形式，落地到苏州观前街等传统商业空间和古典园林中，随着改造提升完成，这条老街焕发新生，烟火气十足。

广州中心城区改造试点项目“黉桥·小石集”， 明确“企业+居民”小连片自主更新模式，率先探索出一条广州市中心城区高密度社区危旧房自主更新的可行路径，计划于今年9月份完工，致力打造“小而美”的城市更新样板。

上海正加快推进“两旧一村”改造，截至6月底，全市零星旧改已完成3万平方米、1367户。旧住房成套改造截至6月底累计完成11.3万平方米、受益居民3512户。城中村改造项目已启动13个。

孙久文认为，城市更新带动了商业、文化、娱乐等服务业的发展，为居民提供了更多消费场所和选择，可以进一步促进消费增长。

“从产业端看，城市更新直接带动了建筑、建材、房地产等行业的发展，这些行业的增长又进一步带动了相关上下游产业的发展。此外，城市更新为新兴产业提供了发展空间和机遇，如科技创新、文化创意等产业的发展，为经济增长注入了新的动力。”他说。

李国平分析，从宏观经济影响来看，城市更新在未来3至5年将展现出显著的综合效益。根据既有测算模型，中国城镇化率每提升1个百分点，可带动GDP增长2～3个百分点。当前我国城镇化率仍以年均约1个百分点的速度稳步提升，其中城市更新作为城镇化主要驱动力之一，若推进力度到位，有望成为未来中国经济增长的重要力量。

从土地财政到创新生态，从规模扩张到品质提升，从千城一面到文脉赓续，全国各地都在积极探索如何因地制宜打造宜居、韧性、智慧的美好新城市，这场深刻变革将改变城市面貌，更将重塑中国城市发展的新篇章。