编者按：

中国经济前景光明，信心在哪里？底气在哪里？活力在哪里？《解码中国经济——12 位经济学家的思享课》一书由《中国经济周刊》编写，特邀黄奇帆、刘世锦、张斌等12 位著名经济学家，深入解读中国经济未来走势。

中国社科院世界经济与政治研究所副所长张斌认为，在需求不足环境下增加公共投资，能提高非政府部门的收入和盈利，为其他部门带来正面的外溢效应。

文|张斌

扩大内需是当前中国宏观经济管理中的重点任务。通过较大力度的改革举措提高居民的可支配收入水平和消费水平，需要久久为功。在短期内，扩大公共投资依然是不可或缺的发挥引领作用的手段，也是提高居民收入和消费水平见效最快的手段。

近年来，我国在电力和燃气、铁路、公路、机场、港口码头等基础设施方面有大量投资，取得了长足进步，很多领域已经接近甚至超过了发达国家水平。但是直接服务民生的公共领域的投资还有差距。

政府增加公共投资，特别是在需求不足环境下增加公共投资一举多得：一是提高非政府部门的收入和盈利，为其他部门带来正面的外溢效应，帮助经济走出总需求不足局面；二是创造更多的就业机会，提高资本利用率，避免资源的闲置浪费；三是设计合理的公共投资项目可以提升公共利益，为生产赋能，为生活增添便利和保障。

存量提升公共投资可从七方面入手

存量提升的公共投资，主要是针对当前已经在城市工作和生活的人群，提升相关公共设施和公共服务水平，提升其在城市的生活品质和工作效率。我们测算以下7个方面资金需求约23万亿～25万亿元。

一是保障房建设：资金需求 4万亿～6 万亿元。住房是居民生活的基本保障之一，从全国平均水平看，我国城镇居民人均住房面积达到一些发达国家 70％的水平。根据公开数据，目前我国城镇居民人均住房建筑面积为 40 平方米左右，折算成使用面积，大概是 30平方米，相当于欧洲发达国家 70％的水平、显著高于日本。

我国住房在空间分布上存在严重不均衡，一线城市住房明显短缺、居住用地供应明显不足。一线城市居民较其他城市住得更挤，同时居住用地供应不足、住房容积率过高，居住质量也较其他城市更低。二线城市的居住质量也有提升空间。

如果未来 5 年住房的空间分布更加均衡，一、二线城市的人均住房面积达到目前的全国平均水平，且其中一半的增量住房由保障房提供的话。那么未来 5 年一、二线城市将分别有 3.4 亿平方米和 0.9 亿平方米的保障房建设需求，合计将产生 4万亿～6 万亿元的保障房建设投资需求。

一、二线城市合计需增加保障房居住用地 1.4 亿平方米，产生约 5000 亿元的土地开发整理成本；取得土地使用权的成本约 1.8万亿～3.7 万亿元；一、二线城市保障房建造成本合计约 1.8 万亿元。

二是城市住房更新改造：资金需求 2.4 万亿元。2020 年，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）明确了全国城镇老小区改造的行动方向。《意见》要求，重点改造 2000 年年底前建成的老旧小区。根据第七次人口普查的数据显示，2000 年前建成房屋的总面积约为 16 亿平方米。

公开资料显示，旧房改造翻新费用大概在 500～1500 元 / 平方米左右，具体费用会受翻新项目、翻新模式、材料工艺等多种因素影响。若按照较高标准对 16 亿平方米住宅改造翻新，需要约 2.4 万亿元。

三是提高人均城市市内道路水平：资金需求 3.7 万亿元。我国的城市道路建设长期处于增长态势，截至 2023 年，全国城市道路长度达到 56.4 万公里，是 20 年前的近 3 倍。全国人均城市道路长度约 1 米，其中一线城市人均只有 0.6 米、二线城市只有 0.8 米，远低于国际水平。

我国城市道路建设的另一个问题在于道路过宽，不利于增加路网密度、提高交通效率。东京等国际上其他城市的平均道路宽度在 10 米以内，路网更加密集，交通效率更高。

未来 5 年，即使不对标发达国家的平均水平，只对标人口稠密的东京的话，若将全国地级以上城市的人均道路长度提高至东京的 70%，合计也将有近 15 万公里的增量城市道路建设需求，目前城市道路的建设成本约 2500 万元/公里，城市增量道路合计需要约 3.7 万亿元的投资。

四是提高一线城市人均轨道交通水平：资金需求 7500 亿元。在国内已建成轨道交通的 30 余个城市中，部分城市的人均轨道交通长度已经达到或者超过东京都市圈的水平。但北京、上海、深圳、广州的人均轨道长度仍较东京都市圈有较大差距。如果4个一线城市的人均轨道交通长度在未来 5 年达到东京都市圈的 70％，则合计需建设约 750 公里的轨道交通，需要 7500 亿元投资（每公里约 10 亿元）。

五是地下管网升级改造：资金需求 4 万亿元。根据可得数据，从存量排水管道的规模看，我国地级以上城市人均排水管道长度 1.5 米，与其他国家差异不大，不同城市间也无显著差异。

地下管网的投资增量在于更新改造，原有管网系统日渐老化，存在漏水、爆管等问题，影响居民生活质量和城市安全。改造工程有助于提升供水、排水、供电等系统的效率，减少资源浪费和环境污染，保障公共安全。此外，随着气候变化带来的极端天气增多，升级地下管网能够增强城市的抗灾能力，促进可持续发展，推动智慧城市建设，提升城市的宜居性和竞争力。2024年 10 月 8 日，国家发展改革委表示，未来 5 年地方管网建设改造总量预计达到 60 万公里，总投资需求 4 万亿元。

六是博物馆、图书馆：资金需求约 2.6 万亿元。根据联合国教科文组织报告于 2021 年 4 月发布的全球博物馆报告，全球估计共有 10.4 万家博物馆。如果中国每百万人拥有博物馆数量要达到典型发达国家平均水平的 70％，即每百万人拥有 43 个博物馆，以中国地级以上城市城区常住人口计算，需要新增博物馆的数量为 1.9 万个。如果按照每个博物馆平均造价 1 亿元计算，所需资金总额约 1.9万亿元。

图书馆的建设和扩充是城市文化发展的重要组成部分。若中国每百万人拥有的公共图书馆数量达到日本 60％的水平，即每百万人拥有的图书馆数量上涨至 16 个，以中国目前城区常住人口计算，中国需新增公共图书馆 6654 个。假设新建一个图书馆造价约为 1 亿元，则需要资金约 0.7 万亿元。

七是体育馆：资金需求约 4.3 万亿元。我国的人均体育场馆用地与发达国家相比还有很大差距。如果以发达国家的人均体育场馆用地为标准，中国在体育设施建设方面还有很大的提升空间。假设体育场馆的建设成本为每平方米 3500 元，那么为了使中国的人均体育场馆面积翻一番，即从 2.6 平方米增加到 5.2 平方米，对于地级以上城市城区常住人口来说，需要新增体育场馆建设支出约 4.3 万亿元。

城市流动人口带来增量的公共投资空间

增量的公共投资空间，是指城市流动人口在工作地全家团聚，安居生活，由此增加的城市人口所需的公共投资增量。我们测算，保障房和城市道路等建设，约需资金10万亿元。

随着流动人口市民化推进，如果所有存量流动人口的家庭随迁进入，可以推算出一、二、三线城市的常住人口增加了 3300 万人，为给这些增量人口提供均等的公共设施和服务，相关建设和资金供应必须予以匹配。

以保障房为例，假设随迁人口的人均住房面积为 10 平方米、70％住房增量由保障房提供，保障房土地出让成本按市场价的 50％计算，则一、二、三线合计需增加 2.4 亿平方米保障房以满足随迁人口需求，合计资金需求 2.5 万亿元。

同样地，一、二、三线城市需要增加城市道路、地下管道、博物馆、图书馆、体育场馆等。以上合计，当一、二、三线城市的存量流动人口市民化、以家庭为单位生活在这些城市后，由此产生的新增城市建设和公共服务的资金需求约 7.5 万亿元。

增加公共投资不会增加政府债务风险

扩大公共投资面临着诸多担心和疑虑。比较突出的担心和疑虑是加剧产能过剩、政府（隐性）债务风险等。我们不必对产能过剩过分担忧，因为公共投资主要是公益和准公益类的投资，很少涉及制造业，新增公共投资更多是对其他行业的赋能，并不会直接增长新的产能。

根据我们的分析，基本结论是当前中国政府部门有充分的举债空间，但在举债的融资工具和投资布局方面需要作出调整。对于未来 5年 31 万亿元增量公共投资的资金来源，应该坚持开大前门，堵住后门，根据投资项目的公益属性、惠及范围是当地还是全国，确定合理的融资来源。

公共项目投资不应该以谋求商业回报率为评价标准，更应该看重其公益性质。

需求不足环境下，政府增加公共投资会带来政府债务的提升，但并不会增加政府债务风险，不会威胁到政府债务的可持续性。一是因为政府在增加公共债务和公共投资的同时，也因为帮助经济走出负向循环，提高了政府的税收和诸如土地销售收入、国有企业资产增值等方面的收入，提高了政府偿债能力。二是即便政府公共投资没有带来政府收入提高，考虑到中国的真实利率远低于经济增长速度，因此，即便近期政府债务有显著上升，但是债务率还是会逐渐控制在一个水平，而不是发散地增加，不会威胁政府债务的可持续性。

反过来看，面临需求不足的挑战，如果政府没有足够地扩大举债和增加公共投资，经济有可能持续陷入需求不足困境，政府总体收入下降，部分地区的政府收入下降会非常突出，各种分散的地方政府隐性的债务风险反而会难以控制。

（本文作者系中国社科院世界经济与政治研究所副所长, 由杨琳整理，经作者本人审核）