《中国经济周刊》 记者 谢玮丨北京报道

在刚刚闭幕的中央金融工作会议消息中，“风险”成为频频出现的词汇之一。

会议在强调党全面领导金融基础上，把防范化解金融风险提到更重要的位置。其中，对于中小银行等金融机构风险处置化解及监管着墨较多。

会议提出要“及时处置中小金融机构风险”。这一定调，较7月中央政治局会议“稳步推动高风险中小金融机构改革化险”的表述更进一步。

而日前国务院印发的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（下称“《意见》”）则提出，以省为单位制定中小银行改革化险方案。

随着风险处置路线图日渐清晰，中小金融机构风险化解进程正在加速。年内农信系统迎来改革合并潮，还有超百家中小银行股权发生变更。业内普遍认为，总资产规模近80万亿元的超4000家中小金融机构格局将迎来大变局。

116家高风险机构待压降

党的二十大报告中提到“防范金融风险还须解决许多重大问题”。刚刚闭幕的中央金融工作会议把防范化解金融风险提到更重要的位置。

会议强调，要清醒看到，金融领域各种矛盾和问题相互交织、相互影响，有的还很突出，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱。

地方债务、房地产和中小金融机构，成为会议重点提及的三大风险领域。

近年来，河南村镇银行、恒丰银行、包商银行、锦州银行等中小金融机构风险事件频发。

包商银行自2005年以来仅大股东占款就累计高达1500亿元，且每年的利息就多达百亿元，长期无法还本付息，资不抵债的严重程度超出想象。

2018年，作为12家全国性股份制银行之一的恒丰银行形成逾1600亿元不良贷款，成为巨大的金融风险隐患。

2022年，河南等地多家村镇银行出现“取款难”，暴露出农村金融机构的治理难题。

2023年，因网传涉及恒大集团欠款，有城商行深陷舆论风波。

不仅如此，这些风险事件背后还暴露出不法企业高管与腐败监管人员相互勾结，金融腐败与金融风险互为表里、深度交织。

在辽宁，2021年以来,已有超60名中小银行“一把手”被采取留置和刑事强制措施。

在山西，“德御系”想方设法拉拢腐蚀金融机构管理人员，收买银行授信审批权力。仅山西省金融系统，就有20名公职人员收受“德御系”财物总额达2亿元。

中小银行风险不仅关乎基层群众财产安全，更关系着整个金融体系安全。

然而，国内中小银行整体呈现出“量多质弱”的特征。国家金融监督管理总局公布的银行业金融机构法人名单显示，截至2023年6月底，全国共有4561家银行业金融机构。另据《中国金融稳定报告（2022）》，我国366家金融机构处于“高风险状态”，占比8.3%，资产规模达5.61万亿元，占银行业资产比重1.55%，其中农村金融机构数量占比92%，东北和中西部省份可能是风险高发地区。

更重要的是，中小金融机构并非独立的存在。中小金融机构长期与房地产市场、地方融资平台相关联，风险相互交织。

通过改革化险，成为防范化解中小银行风险的重要方式。

《意见》对加快中小银行改革化险给出了“路线图”。坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革。按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组等。

10月21日，央行行长潘功胜在作《国务院关于金融工作情况的报告》时指出：“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清。”

“虽然近年来高风险机构数量有所下降，但从河南、安徽等地个别村镇银行近期暴露出来的问题看，以农信机构（农商行、农信社、农合行）、村镇银行为主体的高风险银行业金融机构显性和隐性风险不容小觑。”招联金融首席研究员董希淼向《中国经济周刊》记者表示，采取多方面措施，积极稳妥推进高风险金融机构风险化解，成为防范和化解重大金融风险的一项重要工作。

他分析，2022年3月，央行金融稳定局发表文章《金融风险日趋收敛 稳定基础更加牢靠》，提出高风险机构“‘十四五’期末有望压降至200家以内”。这表明，在2025年底之前我国还将压降116家高风险机构。

“分类施策、精准拆弹”

农信社改革成为中小银行改革化险的重要抓手。

下半年以来，各省份农信社改革提速。仅8月，就有河南、辽宁、山西等省份获批在辖内筹建省级农村商业银行或农村商业联合银行。

在分析人士看来，农信社改革既符合政策导向，亦是防范化解金融风险以及提升区域金融实力的现实需要。预计后续各省份仍会按照“一省一策”原则推进改革工作。

农信社改革没有统一模式。业内讨论比较多的包括联合银行、金融服务公司、金融持股公司和统一法人4种改革模式。

“方案搞了很多，一直还没有确定。” 西部某地方农商行人士王鹏向《中国经济周刊》记者坦言，在他看来，改革首要任务是要准确定位农信合机构与省联社的关系，实现真正意义上的法人治理结构。同时，要明确各层级法人治理体系及管理约束关系，摆脱当前泛行政化的干预和控制。

从实践看，统一法人和农商联合银行两种模式成为主流选择。其中，辽宁、四川、海南、重庆选择了采用统一法人的省级农商行路径；浙江、河南、山西、甘肃、江苏等多地则选择采用省农商联合银行模式。

在改革化险的浪潮中，城商行则频现重大股权变更。

今年以来，包括江苏银行、重庆三峡银行、青海银行、烟台银行、承德银行、福建海峡银行、日照银行在内的多家城商行迎来重大股权变更。参与增持以及“战投”的股东普遍为当地国企。

记者统计显示，年内已有超过100家中小银行通过监管部门的股权变更审批。

还有不少城市行股权在拍卖平台低价起拍，包括齐鲁银行、青岛银行、长沙银行、湖南银行、鞍山银行、营口银行等多家银行股权被挂牌出售。但总体交易成交状况并不活跃。

还有部分城商行则通过合并重组增强资本实力。

近年来，四川、山西、辽宁、河南等多省份先后推进省内高风险金融机构合并重组、新设省级城商行，被视为区域性金融风险化解与金融改革的重要样本。

2020年，四川在重组攀枝花和凉山州两家城商行基础上，组建了四川银行，有效化解两家银行风险，并作为后续全省城商行改革化险的母体。

2021年，山西推动晋中银行、长治银行、晋城银行、大同银行和阳泉商行5家市级城商行合并新设省级城商行。

2022年，河南中原银行顺利吸收合并洛阳银行、平顶山银行和焦作中旅银行，重组后资产规模超1.2万亿元。

市场机构普遍认为，在中小银行数量众多、单体机构规模小、生存发展承压的大背景下，通过合并重组提高抗风险能力的模式有可能在未来进一步常态化。从趋势上看，规模较小、资质较弱的城农商行可能是合并重点，如中西部地区的部分银行，有着更强的风险处置诉求。

值得注意的是，11月1日，征求意见稿发布8个月后，《商业银行资本管理办法》正式发布。这份共计约35万字的银行资本监管新规将于明年1月1日正式实施。

在王鹏看来，新规实施后，中小型商业银行的重组合并将愈发常见。

“新规的核心在于对风险权重的调整，银行持有同业存单或者金融债需要准备比原来更多的资本金。对于中小银行来说，补充资本金选择的余地并不多。”王鹏说，不论是从资产端还是负债端来看，中小银行的经营压力都会更大，“以后更多的合并是免不了的”。

尽管村镇银行业务规模并不大，但从数量上看已是国内最多的一类银行。数据显示，截至2023年6月末，全国村镇银行数量已达1642家，占全国银行业金融机构总数的36%左右。而根据央行评级，村镇银行同时也是风险较高的金融机构之一。

目前，由主发起行向村镇银行补充资本、“村改支”使其退出市场、引进战投资者开展收购成为村镇银行改革化险的主要方式。

外部“输血”何来？

改革、化险两方面工作一体推进，是确保中小银行稳健发展的关键。然而高风险机构自身“造血”能力不足，历史包袱沉重。要剥离和处置问题资产，补充资本金，完善公司治理，外部“输血”尤为关键。

在此背景下，中小银行专项债作为重要的外源型银行资本补充渠道获得关注。

2020年底广东省落地首只100亿元中小银行专项债券。该债券由广东粤财投资控股有限公司作为资金运营主体，通过间接入股等方式对4家银行注资补充资本金。同年，山西省也发行153亿元支持城商行改革发展专项债券，通过山西金融投资控股集团有限公司支持山西省的5家城商行。

今年以来，中小银行专项债发行节奏明显加快。

2月，大连政府发行40亿元中小银行专项债，大连市财政局认购了该债券，并通过转股协议存款方式向大连银行补充资本金。3月，黑龙江发行100亿元中小银行专项债，募集资金将用于哈尔滨银行资本补充项目。

黑龙江、内蒙古、辽宁、广西、河北等地先后公告发行中小银行专项债，用于中小银行补充资本。

中信证券明明FICC研究团队统计数据显示， 截至2023年10月31日，中小银行资本补充专项债发行规模达1523亿元,相较于2022年全年的630亿元增幅已达141.75%。

存款保障基金也在处置风险中发挥着关键作用。中金公司相关研究显示的存款保险基金收支情况，2020—2022年合计支出2200亿元，其中约1600亿元主要用于风险处置。

其中，2020年，676亿元用于包商银行风险处置、89亿元用于认购徽商银行股份、66亿元用于出资设立蒙商银行；2021年，10亿元用于认购辽沈银行股份；2022年，369亿元用于辽阳农商行风险处置、300亿元用于辽宁省风险专项处置等。

在国际上，金融稳定保障基金也是各国处置金融风险的普遍做法。

2022年政府工作报告首次提出设立金融稳定保障基金。作为国家重大金融风险处置后备资金，《金融稳定法（草案）》明确国家设立金融稳定保障基金，由统筹协调机制统筹管理，作为处置金融风险的后备资金。金融风险严重危及金融稳定的，可以按照规定使用金融稳定保障基金。

中金公司认为，金融稳定保障基金未来有望与存保基金配合，用于处置可能出现的跨行业、跨区域的重大风险，比如问题金融机构、房地产、地方政府隐性债务等。

监管改革护航改革化险

地方监管机构改革则为风险化解提供了组织保障。

中央金融工作会议指出，加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证。要完善党领导金融工作的体制机制，发挥好中央金融委员会的作用，做好统筹协调把关。发挥好中央金融工作委员会的作用，切实加强金融系统党的建设。发挥好地方党委金融委员会和金融工委的作用，落实属地责任。

今年3月印发的《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）明确，分别组建中央金融委员会和中央金融工作委员会。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备等。《方案》提出“力争在2024年底完成地方层面的改革任务”。

此前，一位接近地方金融监管人士李愿向《中国经济周刊》记者直言，包括地方城商行、农商行，乃至村镇银行等在内的持牌金融机构，“规模较大、数量太多、风险极大”。

在他看来，地方金融监管体制改革，主要是因为地方金融风险过高，“国有大型银行、股份制商业银行，风险肯定是可控的。但往往是中小规模的持牌金融机构，他们数量太多了，股权太分散，做不到穿透式监管，无法做到行业的统一监管，这是金融风险暴露的最大敞口，也是我们认为本次改革的主要原因” 。

从此次中央金融工作会议透露的信息看，地方党委也将设置金融委员会和金融工委。

中国首席经济学家论坛理事长、上海市经济学会副会长连平认为，这意味着强化地方党委对金融工作的领导，压实防范化解金融风险的属地责任。

李愿表示，相关政策已经提出要求，当地政府应当切实承担防范化解辖内中小金融机构风险的属地责任、维稳责任，加大不良清收、追赃挽损力度，降低化险成本。同时，严格压实金融机构及其股东、发起人主体责任，“谁家的孩子谁抱走”。

（文中王鹏、李愿为化名。）

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第21期）