2023年第16期《中国经济周刊》封面

《中国经济周刊》 记者  王红茹

“郡县治，天下安。”县域的发展和治理，是国家治理体系中极为重要的一环。

习近平总书记指出：“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”习近平总书记还强调：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”

县级在我国现行行政架构中，属承上启下的重要环节，它上接地市、省级管辖，下管乡镇村，资源配置和社会治理功能齐全。据统计，县域占国土面积的90%以上，人口占全国的70%以上。

一个县，除县城外，县域的主体构成是乡村，随着乡村振兴战略的深入推进，县域成为乡村振兴战略实施的重要抓手和主要平台。

当前，我国县域发展还存在诸多不足，如产业体系不完整、产业优势不突出、产业层次不高、资源要素短缺、公共服务能力相对薄弱、城乡差别比较大等。这些难题相互交织、相互影响，躲不开、绕不过，亟待在实践中破解。

城镇化的新阶段

县城是重要切入点

《中国经济周刊》 记者  王红茹｜北京、河南报道

县城一头连着城市，一头连着乡村，是真正的城乡融合体。

2022年5月6日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），对进一步激活多种要素资源，推进乡村振兴意义非凡。

《意见》明确提出：以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

而乡村振兴必须纳入城镇化总体框架中考量。乡村振兴与城镇化建设的关系，二者是协同的、一致的：乡村振兴离不开新型城镇化的引领和带动，城镇化建设也是乡村振兴的一种必由路径。

推进乡村振兴，不能就乡村论乡村，必须走城乡融合发展之路。

党的十九大报告提出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”党的二十大报告中强调：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”

在加快推进农业农村现代化的大背景下，未来中国的城镇化将在多个方面发生重要变化，也将对中国经济的高质量发展、新发展格局的构建，以及全面现代化的实现产生重要影响。

可以预料，构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的县域发展体系，形成分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的县域发展空间结构，必将助推乡村振兴迈入“快车道”。

“大城市化”未能解决农村城镇化和农民市民化

城镇化发展进入以县城为重要载体的阶段

城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。

从规模看，中国城镇人口从1978年的17245万人到2022年的92071万人，增长74826万人，这一增量超过欧洲人口总和。

从速度看，中国常住人口城镇化率1978年为17.92%，2022年为65.2%，40多年提升超47个百分点，英美等不少发达国家实现同阶段城镇化率跃升用时2倍以上。

回顾我国的城镇化历程，城镇化路径的风向变化有迹可循。

农业农村部农村经济研究中心原主任、二级研究员宋洪远向《中国经济周刊》记者表示，我国城镇化历程大概可以分为这样几个时期：在计划经济时期（1949—1978年），我国提出着重发展重工业城市；在经济转型时期（1978—2000年），提出严控大城市，发展小城镇；在新经济发展时期（2000—2012），大中小城市和小城镇协调发展；在现代化建设时期（2012年至今），强调城市群和都市圈重构经济版图。

随着2022年5月《意见》的出台，意味着我国的城镇化发展进入以县城为重要载体的城镇化建设阶段。

在此轮政策变化之前，“大城市化”作为城镇化的方向一直受地方追捧。近30年来，随着城镇化不断推进，许多城市热衷于“摊大饼式”的扩张，撤县设区从直辖市、省会城市不断扩张至次中心城市。

“任性地撤县设区，以扩大主城区统计范围，达到提高主城区规模的城镇化路径，不仅不能真正提高中心城区的辐射力，还容易造成资源过度集聚，原有县城对腹地乡村服务和支撑能力的减弱，导致一些小城市和小城镇出现衰落。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟向《中国经济周刊》记者指出了过去城镇化发展存在的突出问题。

根据第七次全国人口普查数据，我国超大城市即常住人口达1000万以上的目前为7个，特大城市即常住人口达500万以上的目前为14个。按照上述21个城市计算，其城区常住人口即达2.1亿余人。

与之对照，国家发改委数据显示，2021年年底，我国常住人口城镇化率为64.72%，城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右。

不仅是特大城市、超大城市与中小城镇之间差异扩大，县城之间的不平衡也日益凸显。

近年来，不少县城人口流出严重，成为名副其实的经济小县。就中部省份山西而言，2020年山西有22个县的GDP不足50亿元，其中大宁、永和、石楼3个县的GDP均不足20亿元。而以江苏省辖县级市昆山为代表的43个经济强县，其GDP突破千亿元。

宋洪远向《中国经济周刊》记者分析，进入新世纪以来，我国的城镇化战略一直是大中小城市协调发展，小城市也包括小城镇。这么多年走下来发现，更多的还是以大城市为中心，搞城市群、城市带、城区城市的建设比较多，大城市及周边起来了，但是农村城镇化和农民市民化问题，一定程度上并没有达到预期目的甚至有些脱节。

农村城镇化和农民市民化靠什么带动？抓手是什么？这个问题不仅关乎农业农村现代化，更涉及中国式现代化进程。

县域是城乡融合重要切入点

城乡融合是乡村振兴的重要路径

“党的十九大报告明确城乡融合发展是乡村振兴的重要路径，但是抓手是什么？”宋洪远说。

2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调：“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。”

在宋洪远看来，习近平总书记的这次讲话明确了全面推进乡村振兴要以县域为重要切入点，要以县城为重要载体，“总书记的重要讲话为我们指明了前行方向”。

2022年5月出台的《意见》，意味着县城发展迎来分水岭。《意见》提出，以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力。

其发展目标是：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效。

“全面推进乡村振兴，以县城为重要载体，这是新型城镇化发展的必然要求，更是我国从脱贫攻坚到乡村振兴的历史性转移的需要。”沈迟向《中国经济周刊》记者表示。

2022年10月16日，党的二十大报告指出：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”

同年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构”。

2023年1月31日，习近平总书记在主持二十届中共中央政治局第二次集体学习时强调，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环。

“城乡融合主要是指城乡一体化，是新型城镇化的关键。”中国农业大学人文与发展学院教授董强向《中国经济周刊》记者表示，过去房地产是推动城市经济发展的重要支柱，但往往是以牺牲城市延展空间自主性为代价。而城乡融合的新型城镇化应该是一种互惠共赢的发展模式。

“在城乡融合的新型城镇化中，尽管城市看上去不再像过去那样迅速膨胀，但质量更加出众，生态修复和环境保护更好，城市和乡村的文化传承和发展更加均衡和自然。”董强说。

显然，以县域城乡融合发展引领乡村振兴，对推动乡村振兴战略落地见效意义重大。

宋洪远向《中国经济周刊》记者表示，“十四五”时期是实施乡村振兴战略的发力期，要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，逐步把国家“三农”工作的重点从脱贫攻坚转移到全面实施乡村振兴战略上。“探索城乡融合发展的乡村振兴之路，就是要把新型城镇化战略和乡村振兴战略协调推进，县域不仅是城乡融合发展的重要切入点，也是实施乡村振兴战略的主战场。”

 种业小镇培育的优良玉米品种 

 河南世纪香食用菌开发有限公司食用菌生产车间 

产业振兴是城乡融合关键

县域经济是推进乡村振兴、城乡融合、区域发展的重要基础，而产业是县域经济高质量发展的重要支撑。

《意见》强调培育发展特色优势产业，增强县城产业支撑能力。重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业。

“产业振兴是乡村振兴的重中之重，也是促进城乡融合发展的关键所在。如何更好地通过城乡融合赋能推动乡村产业振兴，已经成为一项重要的时代课题。”宋洪远向《中国经济周刊》记者表示。

近年来，在一系列政策的推动下，我国现代农业、农产品加工业、乡村物流业、农村现代服务业、乡村休闲旅游业等加快发展，农村形成了多产业、多业态发展的新格局，实现了农业兴、百业旺的新局面。

以被确立为“国家城乡融合发展试验区”的许昌为例，该市制定出台了乡村产业振兴五年行动计划、乡村振兴和农业农村现代化规划等，推进农业、林业与休闲度假、旅游观光、健康养老、文化创意等产业深度融合。

许昌市委书记史根治接受《中国经济周刊》记者采访介绍，在产业振兴方面，许昌突出规划先行，着力拉长产业链。具体而言，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，实施农产品加工业提升行动，壮大肉制品、蜂产品、食用菌等农产品精深加工业，加快发展绿色食品产业。围绕生产观光型、采摘体验型、旅游休闲型等新产业新业态，大力培育新型农业经营主体，并通过构建利益联结机制，将小农户融入大产业。

发展乡村产业，关键在经营主体创新。目前全国已初步形成了以家庭经营为基础，家庭农场、农民专业合作社、农业社会化服务组织、农业企业等多元经营主体并存的新格局。

“经营主体的壮大和经营方式的创新，有力地推动了乡村产业的高质量发展，进一步拓宽了农民增收致富的渠道。推动乡村产业高质量发展，要全面深化农村改革，激发农业经营主体活力，创新农业经营形式和经营方式，为乡村产业的发展壮大增添动力。”宋洪远说。

基础薄弱的县域如何实现产业特色化

推进乡村振兴，除了县城作为重要载体之外，还有一个抓手：易地扶贫搬迁。

数据显示，我国“十三五”期间共实现了960多万建档立卡贫困群众的易地扶贫搬迁。

根据国家发展改革委统计，截至2020年底，960多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居并实现脱贫。全国已建成集中安置区约3.5万个，其中，安置规模达万人以上的特大型安置区有70个，安置贫困群众105万人，分布在贵州、广西、云南、陕西、四川、新疆等10个省区。

“这些特大型安置区主要分布在县城和地级市所在地，就业需求高度集聚、社区管理难度大，是巩固易地搬迁脱贫成果、实现后续发展的难点部位。”董强向《中国经济周刊》记者分析。

基于这些挑战，全国各个地区、各个部门对搬迁群众的后续扶持工作给予了积极推进。根据国家发改委统计，全国已建成安置点配套农牧业产业基地和园区8300多个，扶贫车间1万余个，商贸物流产业基地和工业园区460余个，文化旅游产业发展项目1000余个；新设立基层群众自治性组织1541个，基层治理和社区服务逐步完善。

2023年1月28日，国家发改委联合18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），共包含20条具体要求和政策部署。

《指导意见》明确了今后一个时期推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化、实现高质量发展的总体要求、主攻方向、主要任务和支持政策。

该政策是继2020年国家发展改革委等13个部门印发的《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施的通知》后，又一项针对易地扶贫搬迁的重要工作举措。

“易地扶贫搬迁，可以让搬迁群众直接融入城镇。这既是脱贫攻坚与乡村振兴政策的衔接，也是我们‘三农’工作重心由脱贫攻坚到乡村振兴的一个转移。”宋洪远向《中国经济周刊》记者表示。

“应该说，该《指导意见》是对大型易地扶贫搬迁安置区的发展提出了重要的方向，即以新型城镇化实现易地扶贫搬迁永续发展。”董强向《中国经济周刊》记者表示。

易地扶贫搬迁存在的难点也显而易见。董强最近一年先后走访调研了西南地区的两个大型易地扶贫搬迁安置区，属于产业基础非常薄弱的县域，发现大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化存在的主要难点。

“这些安置区尽管都是人口密集的社区，但事实上在社区看到的搬迁群众并不多。青壮年的搬迁群体大都在外省或者省内进行异地务工。在社区里依然与过去乡村中看到的一样，也是‘三留守’群体。其中部分留守妇女也都尽可能在社区周边的扶贫车间务工以贴补家用。”董强说。

在他看来，这样的居住人口特征反映了当前安置区还没有做到高质量的本地充分就业。这种状况背后是当地没有实现产业的特色化以及集群化从而吸纳更多的搬迁群众就业。从这个角度看，如何实现产业基础薄弱的县域形成产业特色化是易地搬迁安置的难点之一。

董强调研发现，老年群体是搬迁群众中落差最大的群体。在过去的村庄生活中，老年群体保持了长期从事农业生产的劳作习惯。但是在安置区的生活环境中，老年群体的生产和生活都发生了重大转变，成了一个不劳作的居民群体。同时由于安置区的传统活动减少，老年群体文化上的角色也有所削弱。

“从这个视角来看，如何使老年群体的生活兼顾传统与现代的方式是亟待解决的问题。”董强通过《中国经济周刊》建议，大型易地扶贫搬迁安置区通过融入新型城镇化实现城乡有机融入，很重要的方面就是要建立搬迁群众的家庭视角，在政策制定和实施中，应考虑到搬迁家庭不同成员的多元需求，尽可能为他们提供低成本的多样化服务，这是真正促进搬迁家庭现代化的重要考量。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第16期）