中国经济周刊-经济网讯 （邹锡兰） 2014年5月20日，天津市滨海新区成立行政审批局，划转了18个部门的216项审批事项，实行“一枚印章管审批”，标志着我国行政审批改革进入了新阶段。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中要求，深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。2019年1月开始，江苏各地都将组建行政审批局列入机构改革的重要内容。全省13个地级市，96个县（区），100多个开发区都将成立行政审批局。今年两会，政府工作报告中指出，要"以简审批优服务便利投资兴业"，"把市场主体的活跃度保持住、提下去，是促进经济平稳增长的关键所在"。

对此，全国人大代表、江苏省溧阳市市长徐华勤认为，目前虽然相对集中行政许可权试点工作取得了实质性进展，有力地提高了审批效率，激发了市场主体活力。但是，由于受现行法律法规的限制，权力责任不明确、审批监管不协调等矛盾和问题也逐渐凸显出来，其中涉及法律等相关方面问题，更需要提请全国人大重视和解决。

全国人大代表、江苏省溧阳市市长徐华勤（供图：邹锡兰）

徐华勤认为有四个主要理由：

（一）法律责任主体不明确。行政审批局改革带来政府层级间、条块间关系的调整和重塑。由于在国家和省级层面没有设立行政审批局，市、县（区）行政审批局缺乏对应的上级部门，使得行政审批局经常处于“找不到门”或者“不让进门”的尴尬境地，信息沟通不畅的情况时有发生。特别是用于指导地方行政审批的上位法没有修改，审批事项的法律责任主体还在原职能部门，这些事项集中至审批局后缺乏上位法支撑，导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一，容易产生权责矛盾和部门推诿问题，为企业和群众办事带来不便，同时也影响了基层推动改革的主动性和积极性。

以建筑工程施工许可证的审批为例。《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。”《建筑工程施工许可管理办法》第二条也规定，建设单位应当“向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。”这些法律、部门规章都明确了建设行政主管部门为施工许可证的受理审批部门。虽然《行政许可法》第二十五条规定，经国务院批准，省政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。但是，与《建筑法》的规定还是存在不一致性。

各地在行政审批局组建过程中，考虑到投资建设领域各类审批的关联性，通常将发改、建设、规划、国土、环保等部门涉及投资建设的行政许可权集中到行政审批局行使。但是，由于现行法律法规没有明确行政审批局的主体责任，使得行政审批局存在合法性的顾虑。

关于行政审批局办理的行政许可等事项的法律效力问题，《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》明确原主管部门不得要求企业和群众再加盖本部门印章，杜绝重复盖章。但在实践中，就行政审批局登记许可的合法性问题还备受争议。原国家工商行政管理总局于2018年1月，在《关于严格规范营业执照签发等工作的通知》（工商企注字﹝2018﹞4号）中强调，“营业执照的法定签发单位是各级工商行政管理部门或履行工商职能的市场监督管理部门，营业执照签发单位和营业执照加盖印章应当一致，不得在营业执照上加盖非法定签发单位印章。”已经加盖印章的，要求换发。另外，据了解，也发生过企业因使用行政审批局签发的营业执照办事受阻的情况。如泰州某企业去河南参加招投标，出示加盖行政审批局印章的营业执照后，当地招标部门不予认可。南通某建安公司持加盖行政审批局印章的营业执照到河南新乡办理银行账户年检时，相关银行对执照效力表示怀疑，不予办理手续。江阴某公司持加盖无锡市行政审批局公章的营业执照去上海投资设立新公司时受阻。类似情况的发生，导致加盖行政审批局公章的营业执照在跨地区使用时，不能“全国通行”。

（二）审批监管责任不明晰。成立行政审批局，是将相关审批事项从原来的职能部门剥离出来，监管执法仍然在原来职能部门。行政审批改革后，一个行政许可事项的审批和监管被分离开来，审批和监管由原来的一个部门，转变为两个部门，由此引发市场主体在审批环节的行为由谁负责监管的争议。

以骗取营业执照登记为例。《公司法》第一百九十八条规定，对虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，并处以罚款。情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。因此，当一些地方在发现市场主体骗取企业登记情况后，市场监管部门与行政审批局就吊销营业执照主体问题，各执一词，各说各理。市场监管局认为行政审批局发的执照，他们不能吊销；行政审批局则认为自己没有行政处罚权，不能采取行政处罚措施。集中事项的事后监管责任无法落实，出现部门之间新的推诿扯皮现象。

（三）数据信息孤岛没打通。目前，江苏溧阳市政务服务事项涉及69个上级业务审批系统，其中国家部委系统32个，省级系统24个，市级系统13个。常州市武进区行政审批局在信息平台建设过程中，涉及了38个各级业务审批系统，其中国家部委系统17个，省级系统14个，市级系统7个。这些业务系统层级高、数量多、结构不统一，部门信息系统整合方面效果也不明显，各部门审批专网难以打通，数据难以实现共享。行政审批局办理业务时存在“多套系统、多个流程、多次录入”的问题，过多的网络信息系统影响了审批效率的提升。

（四）集中审批事项不统一。试点过程中，各地的集中事项不尽相同，有些事项“应进未进”，造成集中的审批事项整体性完整性不够。有的试点地区未考虑事项的关联性和审批链的完整性，将建设工程施工许可事项集中后，作为其许可条件的立项、工程证、施工图设计审查等事项未集中到审批局，导致企业办事多头跑、重复多次提交材料。有些试点地区将专业性较强的事项集中后，造成执行难、协调难的问题。如医疗机构准入、经营高危性体育项目许可等，行政审批局无法独立完成审批，现场踏勘和技术性评审仍需根据原审批部门的意见作出许可决定，如此往返，失去了行政审批局高效审批的优势。

徐华勤认为，相对集中行政许可权改革是进一步深化行政体制改革，创新政府运行体制和机制的重要任务和发展方向，随着机构改革的深入，越来越多的地区正在组建行政审批局。只有及时解决改革中存在的突出问题，才能使此项改革真正落到实处，释放改革红利，激发市场活力，增强企业和群众获得感。因此，他也提出了三条具体建议：

（一）修改完善法律法规。一是确立行政审批局的审批主体地位；二是明确行政审批局与相关监督管理部门的权力边界。修改“谁审批谁监管”的原则为“谁审批谁负责、谁主管谁监管”。同时，依据《行政复议法》和《行政许可法》的有关规定，将行政复议机关明确为上级行政审批局或同级人民政府。依法保障行政审批局审批事项的法律效力，降低、化解基层改革压力和审批风险。另外，在法律法规修改完善前，建议出台一个过渡性的实施办法，使行政审批局运行有据可依。

（二）加强顶层制度设计。国家层面对于地方推行相对集中行政许可权改革工作出台指导性意见，制定全国通用标准，对改革方向、集中事项的原则范围、审管联动、条块管理、信息共享等予以明确。省级层面加大“市县同权”的改革范围，统一制定划入集中的审批事项目录。

（三）建立数据共享目录。国家层面建立信息共享目录，明确各级系统专网由各级政府负责分级打通，限定打通时间，汇入全国统一的大数据平台，加快信息系统整合，归集共享应用，真正实现“一网通办”。