《中国经济周刊》记者 贾国强 |全国两会现场报道

全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明，经过对农村问题和城镇化的长期研究,今年提出了《关于同步推进乡村振兴与新型城镇化的建议》《关于以“都市群”推进城市群发展和农民工市民化的建议》《关于“增减挂钩”的集体建设用地直接入市的建议》等议案建议。

“三农问题的核心是人地矛盾”

蔡继明分析说，我国农村贫困的根本原因是农业劳动生产率过低。从我国人口与产业结构的对比来看，农业增加值占GDP的8.6%，但是农村常住人口占总人口的42.65%。从农业就业人数和农业增加值来看，我国的农业劳动生产率只有2006年高收入国家的9.9%，欧元区国家的11.8%，日本的14.4%，美国的41%。

“我国农村户均8.9亩地，日本的农户已经达到了平均100亩。我们要达到100亩的适度规模，2.2亿农户中的 90%都要转移出来。”蔡继明说，“三农”问题的核心是农村人地矛盾。他建议，乡村振兴战略要与新型城镇化战略同步实施，如“发挥市场决定作用，优化人口和土地空间配置”“推进农村产权制度改革，加快承包地流转”等。

“行政边界阻碍资源跨行政区配置”

蔡继明表示，十九大将城市化和区域协调发展提升到了新的高度，建议加强“都市圈”的规划和建设。

“当前我国的大都市圈建设远远落后于纽约、东京、伦敦等以全球一线城市为核心的都市圈，这使得北京、上海周边的其他中小城市未能充分享受到核心超大城市的辐射作用，潜在的大都市圈对国家发展的带动作用未能充分发挥。”蔡继明说。

他认为，我国城市间和省级单位之间严格的行政边界阻碍了资源跨行政区的配置，特别是受到公共服务和社会保障未一体化的障碍，人口跨地区流动仍然不够充分。“土地资源更是在行政管辖边界之内进行规划和配置。在超大城市内部划定城市建成区边界，反而在核心城市和周边中小城市间形成了‘隔离带’。在潜在的都市圈范围之内，轨道交通网络的长度和密度仍然落后于其他国际上的一线都市圈。”

蔡继明建议，在核心超大城市制定建成区半径50公里左右的都市圈发展规划，同时，以大体量和快速度的轨道交通连接起核心超大城市和周边中小城市；户籍制度改革应在大都市圈范围内实现突破，加快外来人口市民化和平等享受公共服务的进程；在人口持续流入的大城市，特别是中心城区，通过供给侧结构性改革，调整公共服务和基础设施的数量和结构来适应有效需求，缓解城市病等。

“农村大量闲置建设用地亟待入市”

蔡继明介绍，2016年，我国大陆总人口约13.83亿，城乡建设用地总量28.28万平方公里，人均204.48平方米。总体看水平并不低，但相对于我国城乡常住人口的比例，建设用地在城乡之间的分布则严重失衡，农村大量闲置的建设用地亟待入市。

在我国现行土地制度和土地用途管制下，城市周边的农地有巨大的增值空间但没有建设用地指标，偏远农区虽然有建设用地指标但没有增值空间。2006年，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策，目前试点地区已扩大到29个省份。

在蔡继明看来，“增减挂钩”为偏远农村大量建设用地指标价值提供了一条变现的途径，从而使这些地区的农民也有机会分享工业化和城市化所带来的土地增值。不过他认为，“增减挂钩”还带有传统征地制度的弊端和计划经济色彩，部分土地的增值收益又流到了政府手中。

蔡继明建议，取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标，由各省份及地级市根据《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》以及《国土资源“十三五”规划》，在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下，按照农民意愿和市场配置资源的要求，自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区，并在试点经验逐步成熟的基础上，将“增减挂钩”试点范围扩大到全省和省份之间。

他还建议，允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城镇周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。