2014年2月27日，上海城投控股股份有限公司（城投控股，600649）公告称，在完成股权转让后，上海城投持有本公司 45.61%股权，仍为本公司第一大股东；弘毅上海持有本公司 10%股权，为本公司第二大股东。

由于事件的主角是与地方财政及城市基础投建密切相关的城投公司，因此这宗交易被外界视为上海新一轮国资国企改革在混合所有制层面的一个重大突破。

作为中国经济前沿阵地的上海，同时也是中国的国资第一重镇，坐拥十万亿国有资产。正因为此，每一轮的国资国企改革中，上海也总是冲在最前面。

最新一轮国资改革中，当十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后仅一个月，上海就在全国率先推出了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，即“上海国企国资改革20条”（以下简称20条），明确指出“将逐步提高国有资本收益上缴比例、对企业实施分类管理、符合条件的上市公司可实施股权激励、建立公开透明规范的国资流动平台”等具体措施。

尽管“20条”在2013年12月才出台，但实际上，这些年来上海国资国企改革的进程从未中断。以前述的上海城投出让股权给弘毅上海为例，这项协议签于2013年4月，只不过在漫长的审批过程中恰好遇到了新一轮改革的节点。

以上海为榜样，重庆、广东、黑龙江、天津、海南、内蒙古等地也相继出台了各自的国企改革思路。改革开放30余年后，仍未完成的国企改革，正迎来新浪潮。

混合所有制的先锋

“20条”的第五条说，推进企业上市发展规范运营。利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司，实现投资主体多元化、经营机制市场化。

在2013年12月17日的上海市深化国资改革促进企业发展工作会议上，上海市委书记韩正表示，从上海国有资本的整体情况来看，目前发展混合所有制中比较可行的方式是努力使国有企业成为公众公司，成为公众公司的比较有效方式是整体上市。“像港务集团、建工集团、汽车集团前两年都在这些方面走出了一大步，下一步还要深化改革。” 韩正强调。

此外，应进一步提高资本证券化水平，加大集团公司的改革、改制力度，对竞争类企业，能够整体上市的，要尽快成为公众公司，不能整体上市的，也要分类施策，采取有效办法，使可以上市的资产，尽最大努力，包括引进战略投资者，对功能类和公共服务类这两种企业，也有一部分板块是可以市场化的。“比如环保、污水处理这些，必须也是走市场化的，”韩正称。

上海国资研究院秘书长罗新宇对《瞭望东方周刊》表示：“上海的国有企业整体来说资产都比较优质，相对于其他地方的企业来说，更符合上市的条件。所以在实现混合所有制方面，上海国企可能更多会选择整体上市这一途径。”

当然，上市并非唯一途径。上海城投与弘毅的联姻就提供了另一种可能性，即引入战略投资者。

弘毅投资是国内私募股权基金领域的巨头，目前管理资金超过450亿元人民币，主要出资人包括联想控股、全国社保基金、国家开发银行、中国人寿及高盛、淡马锡、斯坦福大学基金等全球著名投资机构。而这次入股上海城投的弘毅（上海）股权投资基金中心则是其设立的外资基金，规模5亿美元。弘毅曾参与了中国玻璃、中联重科、石药集团等一系列国企的改制。

与上海城投走在同一条路上的，还有绿地集团。

2013年12月19日，就在“20条”公布后的第三天，绿地集团增资扩股引进战略投资人尘埃落定。平安创新、鼎晖嘉熙、宁波汇盛聚智、珠海普罗、上海国投协力成为绿地的新股东，共同享有绿地20%的股权。经过增资扩股，绿地集团总股本由原来的82.72亿股增至103.72亿股，集团国有持股比重随之降至47%。由此,绿地集团成为目前上海市属国资系统内首家国有资本降至50%以下的企业集团。

韩正曾强调，要把握好发展混合所有制的本质，不是简单的一夜民营化，更不是照搬、照抄其他的发展模式。

上海正在走出自己的模式。

“上海承袭了十八届三中全会的精神，发挥公有制和私有制各自的长处，使之有机结合。” 复旦大学企业研究所所长张晖明在接受《瞭望东方周刊》采访时表示。

但他也强调：“十八届三中全会再提混合所有制，是有其理论基础和现实思考的。千万不能为了改革而改革，改革如果成为政治任务，就一定会出问题。”

有进有退

对于中国正在进行的国企改革来说，其核心一直是混合所有制改革国有资本放不放，在哪些领域放，又要放多少？

韩正表示，经过3~5年时间，要使国有资本在战略产业、基础设施与民生改善等关键领域和优势产业的集中度超过80%，“一开始说是80%，下下决心要在80%以上。”韩正说，“现在远没有达到这个水平。”

“20条”的第七条显示，要调整优化国资布局结构。聚焦产业链、价值链，加强横向联动与纵向整合。加快调整不符合上海城市功能定位和发展要求的产业和行业，重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。推进制造业企业创新发展和转型升级，促进服务业企业模式创新和业态转型，完善基础设施与民生保障领域企业持续发展的经营模式。围绕上海“四个中心”建设，推进企业向重点区域或功能性区域集聚。

从某种意义上来说，在地方层面，国有资本为非公所有制让位，似乎是一个趋势。而在这个趋势的背后，来自财政的压力或许是最直接的动因。

“这种情况在地方时有出现，一个地方财政吃紧，就把当地优质的国企资产注入到城投平台上，再去向银行贷款，最后还不起了，于是就把这部分国有资产挂到产权交易所卖掉套现。”一位国资委内部人士告诉本刊记者。

早在2011年，上海“十二五”规划就提出，“探索建立国资、财政和土地收益等多元投入的社保筹资机制”。据《21世纪经济报道》从一位接近上海市国资委的人士处获悉，上海不仅希望将国资增量即国企收益投入社保，更希望盘活国资存量，以国资退出变现的方式直接向社保基金“输血”。

从1999年开始，上海社会养老保险基金便连年赤字，每年的社保资金缺口都在百亿以上，以至于成了上海可持续发展中最头疼的一个大问题。实际上，社保只是一方面，除此之外还有许多需要地方政府财政投入的领域，如基础设施。而地方债务问题已经成了中国财政的一块隐疾。如果国资恰如其分地退出可以为地方政府带来更充足的城市发展资金，也不失为一条可行的路径。

上海的“十二五”规划早就提出将“加快推动国资从一般竞争性领域退出”。而在这方面，上海做得毫不含糊。2011年上海家化的改制方案便是国资全部退出，可谓彻底。而上海城投、绿地集团的引资也全是在实践“退出”这一承诺。

去行政化的考验

一直以来，国企行政化色彩浓重，国企负责人兼有官员身份，一边拿着市场化的高薪，一边享受红卡等行政级别资源，公众颇有微词。

此次上海的“20条”对职业经理人制度进行了探索。上海提出将来在竞争性领域，只管党委书记、董事长、总裁三个岗位。

上海明星企业绿地集团的市场化作风令人耳目一新，且在体制内外游刃有余。目前，绿地控股职工持股会36.43%，上海城投资控股26.00%，上海地产控股25.03%，上海中星控股9.65%，上海市天宸股份控股2.89%。

绿地集团董事长张玉良曾说：“我的一位大学同学，1995年被挖来当公司副总，但出不了业绩，大家不认同，2004年就被淘汰了。还有几位副总也是如此。”

由于国有股东分散，绿地受到的行政干预少，这批自律的管理者，得以带领绿地在遍地是金的地产市场大施手脚。

绿地集团还将管理者、员工利益与企业利益捆绑，调动经营者与员工的积极性。“股权激励的分配比例由市场选择，太低太高都不好，这需要在实践中试错，不断地摸索，寻找均衡利益的点，也许不同行业的比例不同。”张晖明认为。

上海改革方案中的国企重新分类受到外界好评。从2003年国务院国资委成立以来，时有提倡国企分类改革的声音。2010年，国务院国资委一位领导在学术年会上，提出把国有企业分为“公益性”与“竞争性”，这引来外界的颇多争议。

上海直接回避争议，打乱这种分类，重新分类管理。据了解，上海国资委早在2012年就与他们探讨国企的分类监管，并调研了大量国企。

“20条”明确国企功能定位并实施分类管理：竞争类国企以经济效益最大化为主要目标，功能类国企以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，公共服务类国企以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标，并引入社会评价。

显然，实施分类监管后，国企不再是简单地追求“资产保值增值或企业利益最大化”，而是在更高的层面上谋求“百姓福利最大化”。这也是国企作为全民所有制企业的本意。

上海国企国资改革的下一步会走到哪里，将考验执行者们的智慧与魄力。