国务院近日出台的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（下称《规划》）针对这一问题给出指导性意见。

《规划》明确提出建设和完善开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制，促进资源型城市可持续发展。这将对长期以来资源型城市过度开发资源、致使生态压力不断增大的发展模式，以及开发方获利最大的商业模式提出挑战。

参与《规划》编制的专家在接受《中国经营报》记者采访时表示，《规划》的核心问题在于理顺中央和地方政府、资源开发企业与地方民众的利益分配关系。当前这种关系被指为“政府拿大头、企业拿中头、地方民众连小头也拿不到”，并引发各种矛盾。《规划》落实后，这种利益分配格局有望得到改变。

首次界定资源型城市

这是我国首次在全国界定262个资源型城市，并将这些城市分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，进行分类指导。

国家发改委一位专家告诉记者，过去我国重点关注针对资源枯竭型城市的指导和扶持，辽宁阜新市在2001年被确定为全国首个资源枯竭型城市经济转型试点市，6年之后我国专门出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，并于2008年确定了首批12个资源枯竭型城市，此后又分别在2009年和2012年确定了第二批32个、第三批25个资源枯竭型城市。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究室主任刘勇告诉记者，被列入资源枯竭型城市名单的好处就是，每年中央财政都会给予这些城市财力性转移支付的资金支持，但“这些支持基本停留在‘一事一议’‘一事一补’的水平上，不具备稳定性、连续性和可预见性，没有形成规范化、制度化的运行机制，不能从根本上解决问题，也不能有效促使资源型城市的经济转型和可持续性发展。”

刘勇认为，《规划》界定262个资源型城市，并对其分类指导，明确了“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设、环境整治等方面的责任和义务，探索建立资源产地储备补偿制度以及森林生态效益补偿制度等，有利于长效机制的形成。

2007年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》“没有把资源型城市的各个发展阶段作为一个整体和链条进行考虑，”刘勇表示，此次《规划》“触角非常广阔，不仅涵盖了资源型城市从发生、形成、成熟、再生的整个过程，而且涵盖了勘探、采掘、加工、资源转化等一系列问题，十分全面和长远。”

首个资源枯竭型城市经济转型试点市阜新市所在的辽宁省发改委振兴处处长宁国光也表示，《规划》考虑到了如何转变资源型城市的经济发展方式，如何调动国家和地方两个方面的积极性，如何推进资源型城市的生态建设和可持续发展，很多主题都得到了体现。

国家发改委专家告诉记者，国家将在接续替代产业扶持机制上对资源型城市给予扶持，今后国家重大产业项目布局将适当向资源型城市倾斜，对于符合条件的接续替代产业龙头企业、集群等，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持。

重塑利益格局

《规划》通过以后，几十年来资源型城市已经固化的利益分配机制有望得到重新构建。

陕西社科院一位专家表示，《规划》提出的利益分配共享机制将对资源型城市产生深远影响，譬如长期在陕西、甘肃等地发展的长庆油田，由于已经对当地生态带来破坏，并且由于央企对地方财政贡献小，地方政府和群众对其颇有微词，因此提出收取“天然气水土流失补偿费”，并由此引发企业与当地政府的官司就是一个典型案例，如果能理顺其中的利益关系，将成为《规划》对资源型城市的一大贡献。

该专家还指出，对于衰退型资源城市，挑战主要来自针对历史旧账的补偿难题，比如曾经的“陕西煤都”铜川市，曾经为保障国家能源安全做出重大贡献，但目前面临资源枯竭且矿区生态恶化等诸多挑战，陷入到产业支撑和经济转型的断层期，虽然该市提出建设生态农业、旅游、养生、建材等新的支柱产业，但支撑力不足，难以形成集聚效应，诸如铜川市这样的衰退型资源城市，偿还历史旧账理应得到中央和省级资金的支持。

对于利益分配共享机制，《规划》的表述为，合理调整矿产资源有偿使用收入在中央和地方的分配比例关系，推进资源税改革，完善计征方式，促进资源开发的收益向资源型城市倾斜；同时将继续加大中央财政转移支付资金和中央预算内资金对资源枯竭城市的支持力度，开展资源富集地区可持续发展试点，加快推进资源型城市可持续发展立法，建立多层次的可持续发展政策保障体系。

特别是《规划》提出建立资源开发补偿和继续替代产业扶持“两个基金”，并强调生态环境补偿和产业后续发展“两个基金”的作用，“把基金留给地方，以备未来发展”。

刘勇认为，解决资金问题也不能仅仅靠“两个基金”，核心问题在于解决政府（包括中央和地方）、资源开发企业、地方民众的利益分配关系，“首先需要保障当地民众的利益，包括矿产所有者的利益，其次是企业的利益，企业开采资源需要付出代价和成本，最后才是政府利益。”