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县改区从严后,人口稀少的边缘小县怎么办?

如果在县城就可以打工赚钱,你还会背井离乡吗?如果县城能给你带来比较舒适惬意的生活,你还会到大城市“996”吗?

《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

如果在县城就可以打工赚钱,你还会背井离乡吗?如果县城能给你带来比较舒适惬意的生活,你还会到大城市“996”吗?

近期出台的这份文件,或能让你的回答更为明朗。今年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),对县城发展作出系统性部署。

此前3月份,国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出“优化行政区划设置,慎重从严把握撤县(市)改区”。这不仅意味着省会等大城市规模扩张被严控,更意味着全国1866个县及县级市即将迎来一个极其重要的时代机遇,改变的不仅仅是县域经济发展,更关乎县域内2.5亿人的生活。

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洛阳市偃师区

撤县(市)改区从严趋紧

撤县(市)改区出现井喷从2014年开始。公开资料显示,2014-2021年全国共有112个县(市)被调整为市辖区,其中2014-2016年分别有20、26、30个。而在此之前的20年里,每年成功设区的县(市)最多不超过10个。

但是到了2021年,撤县(市)改区开始趋紧。据统计,2021年,全国仅河南洛阳、福建漳州和三明、陕西宝鸡4个城市的撤县(市)改区申请获批,数量是最近8年里最少的。

河南洛阳是2021年为数不多的成功实现撤县(市)改区的城市。

2021年3月18日,洛阳市宣布将下辖的两个大县偃师市、孟津县正式划为市辖区。成为市辖区之后,洛阳市区面积从原先的803平方公里拓展到2229平方公里,一举超过1285平方公里的省会郑州。

巧合的是,在洛阳市公布撤县(市)改区消息的前10天,即2021年3月8日,国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示,超大城市要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。

这是近年来官方首次对撤县设区进行表态。一年之后,撤县(市)改区正式出现在文件中。

今年3月,国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出,要优化行政区划设置,慎重从严把握撤县(市)改区;严控省会城市规模扩张,确需调整的要严格程序、充分论证;稳慎优化城市市辖区规模结构。

从“慎重撤县设区”到“慎重从严撤县(市)改区”,措辞升级,意味着2022年及此后,撤县(市)改区将迎来一个低潮期。

如何看待撤县(市)改区“踩刹车”?中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山接受《中国经济周刊》记者采访表示,经过40多年的改革开放,我国大城市经济取得了快速发展,而“撤县(市)改区”是大城市规模扩增最直接的方式之一,能够在更大范围内统筹资源配置,有利于加快中心城市发展,但在促进各地平衡发展方面的作用有限。

“与大城市相比,我国县域经济发展很不平衡,在中西部地区,一些人口大县的县域经济仍存在较大差距。从经济层面来看,重视县域经济发展,将是未来中国经济寻求平衡发展的重要途径。”杨宏山说。

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从行政管理视角考虑中西部地区边缘小县定位

据中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力介绍,截至2021年底,我国有1866个县及县级市,占全国县级行政区划数量的65%左右,约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。

近年来兴起的撤县(市)改区,某种意义上,是针对发达省份或城市所属的县(市)。毫无疑问,随着政策出台,今后获批县改区的数量会减少。与之相关的问题是,在中国县域范围,那些位居中西部地区人口稀少、社会经济条件落后的边缘小县,今后要不要继续存在、如何存在,依旧是众所关注的话题。

据《中国县域统计年鉴2019》统计,目前我国人口不足5万的“袖珍”小县共有82个;人口规模在5万~10万之间的共有108个;人口规模在10万~50万之间的共有841个。总体计算,人口不足50万的县共有1031个,占比约为61%。

人口不足5万的82个县,几乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、山西、内蒙古等中西部省区。无论是自然条件,还是社会经济条件,这些边缘小县均远远落后于东部发达地区。

针对人口稀少的边缘小县,有主张合并的。2021年两会期间,全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交的《优化县级行政区划,推进经济一体化发展》提案,建议优化县级行政区划、推进小县合并试点,可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点(可整县合并,也可保留乡镇级管理稳定拆分小县)。

还有主张撤销的。清华大学中国经济思想与实践研究院研究员袁钢明告诉《中国经济周刊》记者:“对于人员稀少的边缘小县城,管理起来效率不高,还要维持其机构和工作人员的运转,带来很多负担。而撤县能够减少不必要的行政单位,减少行政开支。”

杨宏山作为行政管理专家,提出了自己的看法:“老百姓有权利就近获得公共服务,但是公共服务的供给是有成本的。城市提供公共服务和农村最大的区别,就是城市公共服务具有集聚性增长特性,所以对于人口稀少的县城,作为一个县级单位存在的确有困难。”

对于那些人口稀少、封闭分割的边缘小县,“撤并降转”似乎不可避免。在杨宏山看来,“撤并降转”也需要区分以下几种情况对待。

首先,针对远离中心城市的处于边缘地带的县城,虽然周边没有国家战略布点的需要,但由于辖区面积很大,这类县城依然有必要存在,“因为面积大、距离城市较远,老百姓获得公共服务会比较难,但是这类县城的机构设置要适当合并,减少数量。”杨宏山说。

其次,对于具有自然资源优势的一些人口小县,可以考虑采取林区、特区之类的行政区划,这样就能避免普通县级机构设置存在“麻雀虽小五脏俱全”的弊端。“比如湖北省有一个神农架林区。林区作为地方行政区域,机构设置相比县政府更为精简。”

“‘撤并降转’不仅仅是一个区域经济问题,还需要从行政管理和公共服务的角度考虑。因为无论地域人口规模多小,只要这个地方有人,就需要考虑人的需求,就要提供不可或缺的基本公共服务。这是国家基本职责定位决定的。在‘撤并降转’过程中,需要做的不是一撤了之,而是机构设置精简化,但是该有的服务设施还是需要有。”杨宏山说。

县域发展迎来分水岭

严控撤县(市)改区之后,面临的两个问题是:城市如何“生长”?县域如何发展?

2022年政府工作报告提出:“稳步推进城市群、都市圈建设,促进大中小城市和小城镇协调发展”。这为省域城市发展指明了方向。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚表示,“协调发展的意思是不‘折腾’行政区划,而是探索如何用更市场化的手段建立区域协同发展关系。”

近年来,我国都市圈发展不断加速推进。2019年,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。2021年,南京都市圈成为首个获批的都市圈。此后,福州、成都、长株潭都市圈纷纷获批。2022年3月,国家发改委公布了同意西安都市圈发展规划的复函。

有观点认为,不再实施大规模的“撤县(市)改区”,而是深入推进都市圈发展,不仅能破解大城市病、减少人们的焦虑,还可以围绕都市圈大力发展中小城市、小城镇和特色小镇,让县域经济迎来发展的新局面。

不仅是都市圈布局,以县城为重要载体的城镇化建设也在加速推进。近日印发的《意见》,从功能定位出发,把县城进行了分类,主要分为大城市周边县城(加快发展)、专业功能县城(积极培育)、农产品主产区县城(合理发展)、重点生态功能区县城(有序发展)、人口流失县城(引导转型发展),以引导县城发展方向。

其中,关于如何引导人口流失县城转型发展,《意见》提出:结合城镇发展变化态势,推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量,促进人口和公共服务资源适度集中,加强民生保障和救助扶助,有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

“引导人口流失县城转型发展,对于人口稀少的小县城来讲,仍面临‘撤并降转’问题。不过,对于涉及县级行政区划调整,包括人口稀少小县城的‘撤并降转’,在行政审批上将会更为慎重。”杨宏山向《中国经济周刊》记者表示。

记者注意到,《意见》提出了两个阶段性发展目标:第一个阶段:到2025年,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展,县城短板弱项进一步补齐补强,一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效,公共资源配置与常住人口规模基本匹配,特色优势产业发展壮大,市政设施基本完备,公共服务全面提升,人居环境有效改善,综合承载能力明显增强,农民到县城就业安家规模不断扩大,县城居民生活品质明显改善。

第二个阶段:再经过一个时期的努力,在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城,与邻近大中城市的发展差距显著缩小,促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

洋洋洒洒268个字,为我们勾勒出了一个宜居宜业的美丽现代化县城场景。

“《意见》的出台,无论是对于扩大内需,夯实县域实体经济发展,还是带动‘三农’和乡村振兴,都有非常重要的现实意义。”杨宏山说。

责编 | 杨琳

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