2022年第6期《中国经济周刊》封面

《中国经济周刊》 记者 王红茹｜北京报道

2022年伊始，按照中央“适度超前开展基础设施投资”部署，多省份迅速推出有利于经济稳定的政策，打响2022年“投资攻坚战”，力促项目加速落地。

《中国经济周刊》记者梳理各省份政府工作报告显示，黑龙江、安徽、广东、广西、云南等省份设定的今年固定投资增速目标高于2021年，黑龙江、安徽、新疆、河南、广西等地提出10%以上的固定资产投资增长目标。

投资一头连着需求，一头连着供给，是稳增长、调结构的重要抓手。中央多次强调积极扩大有效投资，不仅凸显国家稳投资促发展的决心，也为经济平稳运行提供有力支撑，更意味着，有效投资将成为推动2022年经济稳定增长的重要力量。

3月15日，1—2月份中国国民经济“成绩单”如约发布，多项经济数据好于市场预期，固定资产投资表现尤其亮眼。国家统计局数据显示，1—2月份固定资产投资同比增长12.2%，比上年全年加快7.3个百分点。

投资回升，得益于稳投资政策持续发力。

去年12月6日，中共中央政治局召开会议，会上强调，要实施好扩大内需战略，促进消费持续恢复，积极扩大有效投资，增强发展内生动力。

作为全年国家经济发展“计划书”的政府工作报告强调，积极扩大有效投资。要优化投资结构，破解投资难题，切实把投资关键作用发挥出来。

积极扩大有效投资成为今年扩大财政支出的一个重要方面。政府工作报告指出，今年中央预算内投资安排6400亿元，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。

在全国两会首场“部长通道”上，国家发展改革委主任何立峰表示，按照政府工作报告，今年中央预算内投资安排6400亿元，比去年增加300亿元；拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，去年四季度发行的1.2万亿元专项债券中，实物工作量大部分将在今年体现。

投资成“稳增长”发力点

3月15日，国家统计局发布1—2月份国民经济“成绩单”，多项数据好于市场预期，让中国经济呈现出了阵阵暖意。

诸多数据中，固定资产投资表现亮眼。1—2月份，固定资产投资同比增长12.2%，比上年全年加快7.3个百分点。其中，基础设施投资同比增长8.1%，制造业投资增长20.9%，房地产开发投资增长3.7%。

国家统计局新闻发言人付凌晖将投资回升原因归结为以下几个方面：第一，稳增长稳投资的政策发力；第二，积极推动制造业投资增长的成效明显；第三，基础设施投资和民生领域投资加大。

去年底的中央经济工作会议，在肯定成绩的同时，提出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。会议要求2022年的经济工作要稳字当头、稳中求进，各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前。

今年以来，“积极扩大有效投资”“稳增长”政策陆续落实。财政政策方面，据Wind和海通证券研究所数据，截至3月15日，2022年全国已发行地方专项债362只，规模达10696.60亿元，超提前下达专项债额度的七成。

从用途来看，用于城乡、市政和产业园区基建的专项债占比最大，达41.1%；交通基础设施建设为第二大用途，占比17.7%，其后为民生服务与社会事业以及棚户改造，占比分别为16.3%和12.8%，其余部分投向农林水利、乡村振兴、老旧小区改造等领域。

专项债发力明显前置，助力“适度超前开展基础设施投资”。

近段时间以来，有一批重大工程项目集中落地开工。据记者不完全统计，截至2月22日，贵州、江苏、北京、上海、山东、浙江、四川、广西、河北等12个省份发布了2022年重点项目投资计划清单。上述清单中项目合计19343个，总投资额合计至少超过25万亿元。

北京大学国家发展研究院研究员、国家统计局原副局长许宪春向《中国经济周刊》记者表示：“接下来预计有效投资的相关政策力度会有所加强，这就要求投资项目和相应的财政支出特别是地方政府的相应支出，要扎扎实实地落地。”

“6400亿元”“3.65万亿元”政府投资投向哪儿？

投资在近几年政府工作报告中的提法略有不同。

2019年的提法是“合理扩大有效投资”；2020年、2021年的提法是“扩大有效投资”；今年的政府工作报告在去年的基础上，加上了“积极”两个字，明确提出“积极扩大有效投资”。

“从‘合理’到‘积极’表述的改变，释放出中央扩大投资的坚定决心和积极信号。” 中国财政科学研究院院长刘尚希向《中国经济周刊》记者表示。

从投资额度看，2019—2021年，中央预算内投资安排分别为：5776亿元、6000亿元、6100亿元。今年政府工作报告提出的中央预算内投资安排是6400亿元。投资额度逐年增加，不断加码。

国内投资按照行为主体，可以分为政府投资和民间投资。政府投资又分为中央政府投资和地方政府投资。关于地方政府投资，政府工作报告指出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。这一额度与去年持平。

投资，投的是明天、是未来，记者注意到，政府工作报告两次提及有效投资：要用好政府投资资金，带动扩大有效投资；积极扩大有效投资。

有效投资，是指产出效益较高的投资，是相对于无效和低效投资而言。在许宪春看来，有效投资是能够不断增值的、安全的、健康的投资。在未来的经济发展中，既能带来一定的经济效益，又能促进经济长期稳定发展。

“改革开放前，由于资金和物资匮乏等原因，有限的投资主要用于重点建设工程和重工业发展。改革开放后，投资关键性作用持续显现，对推动产业结构优化调整产生积极影响。”许宪春说。

在当前扩大内需的背景下，如何用好 “6400亿元”和“3.65万亿元” 政府投资资金？这些政府投资资金应该投向哪些领域才有效？

政府工作报告给出了方向：政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度。

在全国两会首场“部长通道”上，国家发展改革委主任何立峰说，“‘十四五’规划确定的102项重大工程是个‘大套娃’，目前已分解出2600多个项目，正在稳妥有序地推进实施。”

他表示，精准把握投资重点，一是“十四五”规划确定的重大工程；二是基础设施补短板、推进“双碳”领域项目、发展新兴产业、推进老旧设备更新等；三是实施新型城镇化，重点推进以县城为重要载体的新型城镇化；四是公共服务设施建设，包括养老、托育、教育、医疗卫生等领域投资。

“我国有效投资的空间很大，但投资依然要有所为，有所不为。现在我们的投资，既要避免出现结构性的问题，又要避免投资资金不足的问题。从产业结构调整的要求看，投资应该更多地投到服务业；从创新技术进步的角度，更多的资金应该投向先进制造业；从民生角度看，投资应该更多地投到直接和民生相关的教育、医疗、养老等领域。” 中国社会科学院学部委员、数量经济与技术经济研究所原所长汪同三告诉《中国经济周刊》记者。

在许宪春看来，有效投资除了投向教育、医疗、养老等社会领域，还应该投向环境治理等一些短板领域，以及有利于解决城乡发展不平衡的重要领域。

“有效投资还应该投向新数字经济领域，作为新动能还能够提质增效，对经济发展起到长期促进作用。我国城乡之间发展不平衡的状况依然比较突出，将投资投向农村很有潜力，不仅有利于乡村振兴，还能够缩小城乡之间的差别，有利于解决城乡之间发展的不平衡问题。”许宪春说。

在刘尚希看来，有效投资首先要考虑怎样产生更大的乘数效应，避免政府投资的挤出效应。

“2021年我国GDP规模达到114万亿元，‘6400亿元’和‘3.65万亿元’的政府投资相较之下，体量很小，政府投资的直接作用是有限的。政府投资在社会层面应该主要起发出积极信号、稳预期的作用，更多的是通过政府行为增强大家的信心，经济上产生乘数效应，以带动民间投资跟进，真正增强经济的内生动力和活力。”刘尚希说。

在他看来，传统基础设施的数字化是短板之一，“比如‘东数西算’，仅仅依靠政府单独去投资，可能比较困难，因为这些新兴数字基础设施需要不断地进行技术迭代，这必须借助于市场持续的技术创新力量才能完成。此外，从促进区域经济一体化角度，城市群、都市圈等的基础设施建设还存在不少短板，需要填补的空间很大。”

有效投资瞄准传统基建和新基建

基建投资已成为应对当前三重压力，实现经济稳增长的重要抓手。

今年的政府工作报告指出，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。

基础设施是国民经济和社会发展的基石。回顾我国发展的历程，无论是1998年积极应对亚洲金融危机，还是2008年应对国际金融危机，加大基础设施投资都是刺激经济的一个重要手段，并产生了持续性影响。

传统基础设施主要指铁路、公路、机场、港口、管道、通信、电网、水利、市政、物流等基础设施。随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，近年来，新型基础设施建设成为社会各界关注和讨论的热点，并被视为对冲经济下行压力、构筑科技创新和产业升级基础、建设现代化经济体系的关键领域。5G、人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代通信技术，催生出工业互联网、物联网、数据中心等新型基础设施。

“实际上，新型基础设施与传统基础设施是一个相对的概念，新型基础设施是以创新驱动为引领，以信息网络为基础，承载着经济社会新供给新需求，包括数字基础设施、融合基础设施、创新基础设施等。数字革命引发的新基建是未来发展方向。存量的传统基础设施要进行数字化升级，新增道路交通等传统基础设施也应按照数字化趋势来设计、施工、建设、运营和维护。”刘尚希表示。

在许宪春看来，有效投资肯定要注重新基建。“但是新基建范围比较小，光靠新基建还不够，传统基建规模比较大，尤其是在经济下行压力比较大的情况下，更得兼顾传统基建。”

投资到底是投向传统基建还是新基建哪个更有效？上海出台的一份相关文件或能给出参考。

在1月18日上海市政府发布的《2022年上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》中，提出围绕产业升级与科技创新、新一代信息基础设施、社会民生、生态文明、综合交通和市政基础设施、安全保障和能源供应等六大领域制定全市重大建设项目清单(2020—2022年)。

其中“加快重大项目建设”第四条“适度超前开展基础设施投资”， 将传统基建领域主要定位为交通基础设施、环境基础设施领域；新型基础设施领域则指围绕新网络、新设施、新平台、新终端，加快拓展5G应用，布局工业互联网集群。传统基建和新基建均有涉及。

无论是投资新基建还是传统基建，刘尚希认为，都应运用和创新政府和社会资本相结合的模式，政府不仅要维护市场，更要“创造市场”，给社会资本更大的作用空间。政府投资要在核心基础设施的一些重要节点发挥主动作用，可以去规划和引导，但更多要依靠市场来投资，让民间投资去跟进。

“改革开放40多年来，政府投资和民间投资都对经济增长起到了拉动和促进作用。但是，从长期来看，政府直接投资方式对经济增长产生的作用是有限的，要保持国民经济平稳快速发展，提高人民生活水平，最重要的还是大力调动群众的积极性，发展民营经济，大力开启民间投资。人民群众才是财富的创造者。” 刘尚希说。

扩大民间投资是稳增长的需要，也是增强创新能力、发展后劲的需要。

今年的政府工作报告指出，民间投资在投资中占大头，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。

各地今年的投资计划也着重强调引进民间投资。近日，北京市发布2022年“3个100”重点工程，项目总投资约1.2万亿元。这3个100分别是：100个重大科技创新及高精尖产业项目、100个重大基础设施项目和100个重大民生改善项目。明确提出“3个100”市重点工程中，以民间投资为主的社会投资项目占比超50%，投资额占比逾七成。

湖南省统计局3月21日发布消息称，1—2月，湖南省固定资产投资呈现平稳增长态势，同比增长10.4%，实现良好开局。其中，前两个月湖南省民间投资拉动有力，民间投资对全省投资的贡献率达98.8%。

党的十八大以来，实现从重投资到重消费转变

投资是经济增长的重要因素。它与消费、政府支出和进出口共同构成一国经济发展的发动机。

我国自从1996年经济发展顺利实现“软着陆”以后，国民经济运行良好，GDP平稳增长，投资成为推动我国经济保持高速增长的第一推动力。

特别是加入世界贸易组织以后，投资和出口的拉动作用明显增强。2007年我国货物和服务净出口占GDP比重为8.6%，达到最高；2011年资本形成率（亦称投资率，指一定时期内资本形成总额占GDP的比重）达到48%，为改革开放以来的峰值。

此时，拉动中国经济的“三驾马车”的顺序为：投资、出口、消费。投资俨然成为拉动经济增长的重要力量。

国际上，资本形成率的世界平均水平为20%左右；最终消费率（指的是最终消费占CDP的比重）,发达国家一般为70%左右。

在刘尚希看来，投资和消费就是跷跷板的两端，投资过高必然挤占消费水平，10多年前进行的大量投资必然带来产能、产品过剩。

“过去很长一段时间里形成的重投资、重积累、轻消费的经济发展模式，造成了产能规模、产品数量供过于求，而质量却不高；过度依靠物质投资驱动的发展模式，容易造成贫富差距拉大、经济与社会脱节、发展后劲不足等风险。投资作为宏观调控的手段短期内能够在一定程度上拉动经济增长，但其长期风险若被忽视，会引发结构失衡。要避免再次产生‘前期政策消化期’这样的长期风险。”刘尚希表示。

过度依赖投资拉动的经济增长模式亟须纠正。

早在“十二五”规划纲要中就明确提出，要“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。

党的十八大报告更明确提出要“加快建立扩大消费需求长效机制”，使经济发展更多依靠内需特别是消费需求来拉动，促进中国经济转型。

党的十八大以来，经济结构调整的政策效果明显，我国经济增长从过去过度依赖投资和出口，向消费、投资、出口协调拉动的局面转变。2019年最终消费支出对GDP的贡献率为58.6%，资本形成总额的贡献率为28.9%，有效投资与消费升级良好互动的局面逐渐形成。

“在实施创新驱动发展战略的新发展阶段，人力投资，加快高质量人力资本积累，已经比单纯的物质资本积累变得更加重要了。实践证明，投资还是应该与扩大消费协同进行。”刘尚希说。

新时期扩大内需，过度依赖消费也不行，投资作用无可取代

然而，2020年以来的新冠肺炎疫情，全球经济遭受重创，我国也概莫能外。

国家统计局日前发布数据显示，2021年我国国内生产总值（GDP）比上年增长8.1%，两年平均增长5.1%，在全球主要经济体中名列前茅；经济规模突破110万亿元，达到114.4万亿元，稳居全球第二大经济体。人均GDP突破8万元。2021年我国人均GDP达到80976元，按年平均汇率折算达12551美元，超过世界人均GDP水平。

从数据看，由于我国实施“动态清零”的精准防控措施， 2021年我国经济总体表现依然可圈可点，经济总量和人均水平均实现了新突破。

但是，亮丽数据背后，却出现了经济结构失衡现象。在2021年我国GDP 8.1%的增速中，最终消费支出、资本形成总额、货物和服务净出口分别拉动经济增长5.3、1.1和1.7个百分点，对经济增长的贡献率分别为65.4%、13.7%和20.9%。

显然，消费在“三驾马车”中一枝独秀，相较之下，投资无论是对经济增长的拉动，还是对经济增长的贡献率，相比消费和出口的表现都没那么亮眼。尤其是2021年四季度投资对经济增长的贡献率为-11.6%。

“不是因为消费增长得有多快，是因为投资收缩得太快了，这样收缩下去对经济增长是不利的，所以必须发挥投资在稳增长方面的作用。”许宪春说。

经济结构失衡一直是困扰中国经济持续健康发展的突出问题。纵观我国的经济结构，从早期投资是第一推动力，到目前实现消费成第一推动力，是否还需要重提投资的作用？

“当然需要。”许宪春告诉《中国经济周刊》记者，经济增长要靠消费需求、投资需求和净出口需求三大需求协调拉动。过去过度依赖投资需求不行，现在过度依赖消费需求也不行。过度依赖消费需求，忽视投资需求依然无法保持国内生产总值增长在合理区间。

“现在要保持消费需求对经济增长起主要贡献作用，但决不能忽视投资需求，尤其是在经济下行压力比较大的情况下，光靠消费需求是拉不动经济增速回升到正常水平的，还应该发挥投资在稳增长中的重要作用。”许宪春通过《中国经济周刊》强调表示，实施扩大内需，绝不是不要投资。“只要我们控制合理的投资规模，优化投资结构，投资就能够有效地促进经济增长。”