文|于耀添

自2009年地方政府被允许组建融资平台发行城投债以来，城投债作为地方政府融资的手段曾经红极一时。高峰时期，2013年6月，全国以城投债为主要形式的地方政府债务达17.89万亿元。

2014年8月，预算法修订赋予了省级政府发债的权利，并进行限额管理。2017年5月，地方政府债券余额首次超过国债，成为我国债市第一大品种。截至2021年12月19日，地方债存续总规模达到30.27万亿元。

与此同时，2021年1月—11月，城投债发行规模为5.3万亿元，但受到期量大、再融资需求高的影响，净融资仅有1.8万亿元，较2020年同期下降3.5%。这种情况下，有没有必要保留城投债？

城投债和地方债可以和谐共存

与我国金融环境相似，澳大利亚债券发展历史上先后诞生了国库公司债和地方政府债券，类似我国的城投债和地方政府债券。

澳大利亚联邦成立于1901年，有3个行政层级: 1个联邦政府、6个州政府和2个自治区政府以及537个地方政府（Council）。澳大利亚联邦成立后，只有联邦政府有发债权。上世纪80年代，澳大利亚各州出现资金短缺，但法律禁止州政府和地方政府（Council）发债。在此背景下，各州政府相继组建国库公司（Treasury Corporation），类似我国的城投公司。州国库公司发行公司债券，并且有州政府担保，必要时可以从澳大利亚中央国库公司贷款弥补资金缺口。 

1992年澳大利亚法律赋予州政府独立发债权，于是各州相继发行地方政府债券，这一点也和我国类似。但是地方政府债券的出现，并没使澳大利亚国库公司债券退出历史舞台，相反，大部分州的国库公司债券发行数额都超过地方政府债券，是第一大融资债券品种。 

这种情况的主要原因是，澳大利亚各州国库公司债券不直接计入地方政府债务。虽然有地方政府担保，但不存在严格的市场约束，也不计入地方政府债券限额，利率（收益率）更高，因而受到地方政府和金融市场的欢迎。

关于利率优势，2021年12月24日的市场数据显示： 2033年到期的澳大利亚联邦国债的收益率为1.56%，2030年到期的澳大利亚新南威尔士州政府债券的收益率为1.73%，2033年到期的澳大利亚新南威尔士州国库公司债的收益率为2.09%。国库公司债收益率最高，且比国债收益率高0.53个百分点（53个BPS）。

据澳大利亚央行——澳大利亚联储2021年12月1日公布的最新数据，该行共持有各种政府债券（国债、地方债、国库公司债等）3263.01亿澳元，其中，国库公司债达613.12亿澳元。国库公司债在澳大利亚的欢迎程度由此可见一斑。

澳大利亚的国库公司债和地方政府债券能和谐共存，我国的城投债和地方债也能做到，二者并不是此消彼长的关系。城投债存续的关键是风险管理。

城投债风险管理可借鉴澳大利亚经验

2018年以后，城投非标违约陆续发生。从行政级别来看，主要发生在地级平台和县级平台。2020年疫情发生后，在监管当局和各级政府的努力下， 城投非标违约有所减少。但从澳大利亚和世界各国对准政府债券（包括城投债）的监管经验来看，没有永远“金身不破”的准政府债券。

借鉴澳大利亚经验，中国的城投债风险管理可考虑加强以下几点：

1.加强地方政府债务限额管理

澳大利亚联邦政府1927年成立借款委员会，统一监管联邦和各州、自治区政府的对外借款事宜。借款委员会结合州政府的财务状况、澳大利亚总体基础建设需求和澳大利亚宏观经济，对州和自治区政府融资计划进行详细审查。这样就避免了局部突出因而影响全局的矛盾，因为地方政府如果举债过多，会增加国家财政风险。

具体操作中，州政府发行债券时需提前向借款委员会申请，并说明本级政府的现金、盈亏、金融资产情况。借款委员会审批并设定州政府的对外债务限额。

借款委员会其实起到了帮助联邦政府和州政府协同管理地方债务的作用，对我国的城投债和地方债务管理有积极的借鉴作用。

2.引入信用评级作为监督

澳大利亚引入国际知名评级公司为地方政府债券进行信用评级，此举一石两鸟。 其一，监督州政府重视信用积累，按时偿还债务；其二，确保地方政府债务利率合理化。

引入信用评级机制后，经济发展水平高、债务余额少、信用评级高的州政府能以较低利率发行国库公司债和地方政府债。反之，财政状况不佳、评级差的州政府融资成本必然高。

引入信用评级是澳大利亚联邦政府风险管理的主要措施之一，客观上起到了监督州政府举债的作用。

3.信息公开、债务透明

澳大利亚施行地方政府债务信息公开的制度，以接受社会公众监督。这主要体现在3个方面: 第一，预算公开。澳大利亚《预算诚信章程法》第一章第2条要求各级政府财政部定期编制和公开财政报告。随后出台的《财政责任法》细化了相应的20条财政原则。第二，会计报表公开。澳大利亚联邦政府要求地方政府按权责发生制编制财务报表并公开。报表要反映本级政府的直接负债和或有负债，具体包括债券、各种应付款等债务细节。第三，统计报表公开。澳大利亚联邦政府要求地方政府按照AASB1049准则编制财政统计报告，以公开财政总量数据和统计报表。 

4.健全偿债保障机制

在借款委员会监督债务偿还的同时，澳大利亚各州政府会通过增加税收、资产私有化、清算拖欠等措施化解风险、按时偿债。另外，澳大利亚联邦政府起到了最后偿债屏障的作用。主要体现在两个方面。第一，联邦政府按照“横向财政均衡”原则，在必需时向地方政府拨款。第二，如果发生自然灾害，联邦政府承担部分灾害救助和恢复安排款项。

（作者系独立风险顾问，历任中国银行外汇交易员、普华永道风险管理经理、澳大利亚Aetos资本集团资深分析师等职。）

（本文刊发于《中国经济周刊》2022年第1期）

2022年第1期《中国经济周刊》封面