文|任颖

“招商引资”是一个具有中国特色的概念，是以经济建设为中心的地方政府的重要任务。招商引资已成为各地区推进经济建设的重要手段，在促进我国经济发展和优化社会公共资源建设等方面发挥了重要作用。通过招商引资工作，很多地区经济实现了前所未有的跨越式发展。招商引资带来了地方发展的繁荣，但也可能因各种原因出现一些风险，一些项目暴露出的风险点不可忽视。

遏制新增地方隐性债务

在招商引资时，地方政府往往尽可能调动各种资源，包括提供工业用地、金融支持、法律和政策协助、补贴和税收优惠、招工服务等。但大量资源的付出能否收到合理的回报和效果，甚至存在着风险，需予以警惕和防范。

在基建方面，为了撬动社会资本更多参与当地经济建设，减轻财政压力，PPP（政府和社会资本合作）的模式越来越多地应用到地方基础设施开发实践。该模式下，合作方若资金链断裂，则可能导致建设项目停滞。如被媒体曝光的某市总投资12亿元的地下人防工程及商业开发BOT项目，两年后草草收尾，地面诸多地方塌陷，部分房屋因此下沉。

地方政府也可依靠土地预期收益和自身信用，发行债券或通过城投公司募集资金进行土地开发和基础设施建设。但若经济增速放缓、地价下跌，也可能出现相关项目陷入困境的情况。如去年引起热议的某贫困县，在财政收入不足10个亿的情况下，成立了几十家融资平台举债400亿元发展项目，后期多个政府融资产品出现违约，该县陷入建筑烂尾、负债高企的困境。

这些问题早已引起决策层的关注。

为解决我国政府基建等投资有法可依的问题，2019年，国务院颁布了《政府投资条例》，规范了包括涉及政府资本金注入以及政府安排投资补助、贴息的PPP项目在内的政府固定资产投资行为。加上此前已出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》，我国项目投资管理的法律制度已基本健全。

2017年，中央曾掀起一轮严控隐性债务增量行动，财政部等部委发文严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，并公开问责；2018年出台的《地方政府隐性债务问责办法》要求官员树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2020年，中央经济工作会议首次公开提及化解地方债务，提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”；而今年的中央经济工作会议将表述调整为“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，表明了中央严控地方政府隐性债务风险的决心。

“空手套白狼”和骗补

除基建项目外，在股权投资和政府补贴等方面也较易发生风险。

股权投资是政府进行产业布局的一种常见方式，具体有对企业直接投资和通过政府引导基金最终投向高新产业等形式。政府股权投资取得了很多宝贵经验，许多企业的成功背后都有政府资金的支持，如京东方、TCL等。但也不应忽略一些地方向企业投入巨额资金，却收效甚微，甚至面临国有资产流失风险的情形。比如，去年某地新能源汽车企业被其员工公开举报董事长“空手套白狼”，以虚假技术出资获得公司控制权。该企业唯一国有股东总计提供了66亿元资金（几乎为该市一年的一般公共预算收入），而其他股东没有出资一分钱。5年过去，该公司的业绩与当初评估报告中的预测相距甚远，巨额投资或面临血本无归的局面。

为了维护国有权益，我国建立了一系列针对国有股权的监管制度，如资产评估批准或备案、国有产权登记、国有产权转让等相关规定。此外，自2015年起，财政部和国家发改委也陆续出台了一系列针对政府引导基金的管理规定。

政府补贴是政府扶持有关行业、项目或企业的一种方式，在促进产业结构调整、加快经济发展等方面发挥了积极的作用。但也应看到，从光伏到新能源汽车，仍存在获得地方政府补贴最终却烂尾的项目，甚至还有人专门骗取补贴，如媒体曝光的某商人在多地以先承诺投资、接着要求地方政府给钱给地、再转移或抽逃资金这种大同小异的手法不断骗取政府补贴。

对此，应进一步完善补贴发放的政策，如严格补贴发放的资格审核、加强后续监管等。

完善机制

上述风险点的出现，有的是因为片面追求政绩重复建设所致，有的是因为忽略了本地的条件跟风投资所致，有的是因为企业在地方政府“大项目”偏好下偏离实际不断扩张投资，不能实现在竞争中的优胜劣汰，反而越陷越深。

另外，招商引资过程中若疏于审查，也易埋下风险隐患。有的项目对假企业没有乃至不敢进行认真的调查、审核，让假企业有机可乘，如某县招商引资来的一个投资2.6亿元、拟征地177.2亩的项目，未核查投资人信息，征地协议成诈骗工具；有的项目主要领导“一言堂”，重大项目未经集体决策，审核监管流于形式，导致不合规、不合适的项目得以上马。

当然，这个过程中，也需要警惕可能出现的腐败问题。“烂尾”项目背后，往往伴随着当地官员被查的情形，如上述涉嫌虚假技术出资的新能源汽车企业建厂时的当地“一把手”涉嫌严重违纪违法，目前正接受纪委监委纪律审查和监察调查。

综上所述，政府在招商引资时应保持理性，不能脱离当地发展实际。黄奇帆在《结构性改革：中国经济的问题与对策》一书中指出，地方政府应把是否有利于产业结构调整和带动就业作为招商引资的重要条件，坚持“三不招”与“五不搞”原则：不符合产业政策、过剩产能和产出强度不达标、环保不过关的企业不招；不搞血拼优惠政策的“自残式”招商、众筹招商、P2P招商、“炒地皮”招商和炒房招商；在避免“捡到篮子都是菜”的同时，防止招商引资的恶性竞争和乱象。

在与社会资本合作中，地方政府选择投资商时，应保持谨慎态度予以严格考察；合作方式设计上，多采用行业先进的、惯用的、必要的技术手段，比如在股权投资时加入业绩对赌条款。

目前，政府投融资领域的制度规范已经逐渐完善，但在问责和问效方面建议继续细化和完善。例如，健全决策失误责任追究制度，加大违规成本，尤其应关注程序没有明显违规却将钱投到没效益的项目上的情况；健全包括从地方政绩到具体项目投资效益的业绩评价体系，充分发挥考核的风向标和指挥棒作用。

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第23期）

2021年第23期《中国经济周刊》封面