《中国经济周刊》 特约撰稿人  关浣非

这是香港回归后政府首次作出的具长远意义的发展规划。

这份规划切实正视和回答了香港在国家“十四五”规划中的发展定位问题，回答了香港与大湾区实现融合的问题，更重要的是，打造北部都会区发展规划的提出，首次向世界展示了香港回归之后拓展发展空间布局的宏伟规划。

这是一份跨越20年发展周期的规划，同时也将是跨越多届特首任期的一份长远规划，需要咬定目标，久久为功。

若规划成功实施，將使香港经济发展区域格局发生较大变化：香港将出现两个都会区，即以国际金融中心为标志的维港都会区和以国际创新科技中心为标志的北部都会区。香港100多年形成的南重北轻空间经济结构将彻底改变。

10月6日，香港特区行政长官林郑月娥发表任内最后一份施政报告，因报告发表的社会背景不同，且此份施政报告又为其任内的最后一份报告，受到的关注度明显不同于以往。

与以往各届特首围绕传统产业作修补性完善或者力求解决一两个社会痛点问题的施政报告相比，林郑特首的这份报告称得上体现作为理念的报告。报告切实正视和回答了香港在国家“十四五”规划中的发展定位问题，回答了香港与大湾区实现融合的问题，更重要的是，打造北部都会区发展规划的提出，首次向世界展示了香港回归之后拓展发展空间布局的宏伟规划。

这是一份跨越20年发展周期的规划，同时也将是跨越多届特首任期的一份长远规划。

林郑特首在施政报告中开宗明义：提出建设香港北部成为宜居宜业宜游的都会区，并开拓更多可供居住和产业发展的土地。这个面积达300平方公里的都会区，覆盖由西至东的深港口岸经济带及更纵深的腹地，将尽享港深优势互补、融合发展的红利，帮助香港更好融入国家发展大局。北部都会区将建设国际创新科技中心。

按林郑施政报告的设想：这里将是香港未来20年城市建设和人口增长最活跃的地区。这里拥有多达7个跨境陆路口岸，是香港境内促进港深融合发展和联系大湾区最重要的地区。

林郑月娥期待全港市民和特区政府一同努力，以未来20年时间基本完成北部都会区的发展，建设国际创新科技中心，媲美以国际金融中心为标志的维港都会区，让这两个位于香港南北的都会区并驾齐驱。

北部都会区：香港的新中心

综观而论，这首先是一份香港社会实现由乱转治背景下的施政报告。随着香港国安法实施、特区选举制度完善，社会恢复安全稳定，香港迎来由乱及治、由治向兴、聚焦发展的转机。

其次，这是香港回归之后特区政府第一份浓墨重彩描绘香港新发展空间、谋定香港长远发展前景的施政报告。用林郑月娥的话说，“这是在‘一国两制’框架下首份由香港特区政府编制，在空间观念及策略思维上跨越港深两地行政界线的策略和纲领 ……将为香港的长远发展前景谋定新方略，在香港重回‘一国两制’正轨的时刻，别具突破性和前瞻性意义。”

香港北部都会区的发展，有机会成为国际资本规则和内地规则的融合试验场，内地经济升级，很多方面需要在“混血、同化中造血”。

这一点，内地主导的前海、横琴可做努力，而在香港主导的都会圈却有其独特优势。

第三，这是一份力求实现香港经济空间均衡发展的施政报告。与仅就优化、升级某些行业、产业的经济增长模式相比，基于地理空间整体扩大并对其整体赋能的经济增长模式无疑对一经济体具有更广泛的影响，从中受益的市场主体也将会更广泛。长期以来，香港发展中心一直集中于维港两岸的都会核心区，过去几十年的香港发展，从来都没有考虑临近深圳这一边，反而是将一些垃圾场、殡葬墓地等放在这里，对新界未开发地区明显利用不足，既造成发展不均衡，亦令香港发展空间不足的问题日益突出。此次施政报告提出北部都会区的规划，无疑是打破局限、放大格局、着眼长远的发展理念。

目前看，香港北部都会区的功能定位起码有四：一、扩大香港的产业基础、优化香港的经济结构；二、与深圳形成产业契合协同联盟、放大深港合作效应；三、增强香港对大湾区的辐射能力；四、成为湾区居民度假消闲的新目的地。北部都会区把天水围、元朗、粉岭已发展的新市镇，以及6个新发展区和发展枢纽有机整合，将建设国际创新科技中心，构建新田科技城、提升洪水桥/夏村为新界北现代服务业中心，并在流浮山建设具规模、地标性的创科设施，形成科技和商贸产业集群效应，并把“无地域限制、带动就业机会”的政府设施及写字楼迁往区内，强调运输基建先行，以打造“城市与乡郊结合、发展与保育并存”的独特都会形态。这种以产业先行的规划布局，无疑可克服以往天水围等新市镇就业乃至交通配套不足、衍生“悲情城市”问题等弊端，达到拓展发展空间、提供大量就业机会、满足经济和民生需要、优化环境的多重目标。

第四，这是一份以提出新规划对接“十四五”规划、粤港澳大湾区建设、前海方案等国家发展重大规划的施政报告。融入国家发展、加强粤港澳大湾区融合，是香港发展的大势所趋、机遇所在。关于粤港澳大湾区的发展，中央今年先是提出建立总面积约106平方公里的横琴粤澳深度合作区，之后又明确将深圳前海现代服务合作区总面积由14.92平方公里扩展至120.56平方公里，此次香港关于300平方公里的新都会发展规划，可以理解为是对粤港澳深度合作所做出的前所未有的姿态及具体的积极回应，而且在态度上则表现出了前所未见的不甘人后、一飞冲天的气势。

北部都会区以港深紧密互动引领，以形成“双城三圈”的发展格局为依托和目标，将北部都会区发展最成熟的都市核心区联成一个整体，规划兴建5条新铁路连接深圳，进一步打通香港与内地跨境交通网络，致力创造“1+1＞2”的效应。北部都会区体现政府发展规划更加宏观、具有远见和全局观念，令人对实现香港美好愿景充满期待。

第五，这是一份对以往特区政府政策有所延续、传承的施政报告。香港特别行政区前一任行政长官梁振英于2017年1月18日在特区立法会发表他任内最后一份施政报告时，特别强调发展香港经济要推动香港再工业化、把握“十三五”机遇、借“一带一路”走出去等主要方面。今年的施政报告则明确建议改组创科局成为创新科技及工业局，以进一步推动“再工业化”进程，并明确提出了香港发展创科产业的重点区域和重要方面。

第六，这是一份充分展示担当的施政报告。如果没有一份担当，如果不想作为，在很快行将卸任之际，作为特首的林郑月娥是不会提出这样一份规划的。对这样的一份报告，不好用石破天惊来形容，但用令人眼前一亮来评价却丝毫也不过分，因此也有人说这是一份真正找到了北的报告。中央政府驻香港联络办对林郑月娥施政报告予以较高评价，认为报告围绕推进“一国两制”实践，提出维护国家安全的新举措；主动对接国家“十四五”规划，推动香港融入国家发展大局；立足增添香港发展新动力，勾画新界北发展蓝图，体现了担当作为的精神。

一盘赚钱的生意？钱从哪里来？

如此宏大的规划绝不是临时起意、于短时间内勾勒完成的，一定是经过了长时间酝酿、反复论证、多番优化而拟就，因后面涉及多重利益结构的调整及未来多种内外资源的短、中、长期组织、协调及配置。从公布的北部都会区规划中已可看出，规划不是仅停留在某种概念上，已在更具体的空间布局上和产业结构上有清晰的前瞻性考虑。而从特首到其他官员的表态看，都对未来推进、落实该规划充满了信心。

如在发展创科产业方面，林郑月娥施政报告中提出一系列创科政策，包括大增创科用地及在河套区港深创科园设立“InnoLife Healthtech Hub 生命健康创新科研中心”，集合全港24所顶尖生命科学机构，推进香港创科发展。创新及科技局局长薛永恒透露，特区政府将为该科研中心投放至少60亿港元资金，是香港历来于单一领域科研单位的最大笔投资金额。局方稍后将会与工业总会、厂商会等代表会面，讨论将创科局重组为创新科技及工业局等事宜。而本届特区政府一直循八大方向开展及落实各项创科政策，更史无前例地投放超过1300亿元，为香港的创科发展打稳基础。

而在加深港深两地合作方面，去年深圳特区成立40周年纪念大会以来，两地政府围绕着金融、科技、环保、医疗、法律、跨境运输等成立了19个专责小组，积极磋商及推进两地合作加快进展。

而对于有人质疑香港特区政府同时发展多项大型基建，是否有足够财力应对，林郑月娥则表示，外界不必担心财政负担，就算要解决现金流的问题，也可以通过发债券来解决。她说：“香港最能制造财富的是土地，我们不可能在开拓土地的工作亏本；可能只是现金流的问题，若要收地、赔偿，发展基建便需要钱，但完成后便会十分值钱，就算是兴建公营房屋、居屋，我们仍能赚钱，虽然是以较便宜的价钱出售，但我们仍能赚钱，因为不涉及地价。所有建屋土地的开拓都会为我们带来大量的收入，若纯粹是现金流的铺排，我们可以发债，尤其现在提倡可以多发债，特别是绿色债券，很多在北部都会区的基建都是环保基建，很适合发行绿债以发展这套策略，从而可以持续发展。”

林郑月娥认为，如果今日因为赤字而什么也不做，这不但短视，还是不负责任的做法，应该要富开拓性，开拓经济、开拓财源以帮助香港向前发展。而不论是“明日大屿”还是“北部都会区”都是绿色低碳小区，有很多环保项目，一有地出售就可以赚钱。“一盘赚钱生意摆在眼前……一个负责任的政府应该拥抱这盘生意。”

20年的宏大规划如何确保落地？

对于北部都会区具体实施计划，林郑月娥坦言，明白这是一个较长远的规划，市民会感到空泛，她认为20年并非很长时间，但当局会精简有关程序，改革行政机制及工作流程，并制订10年滚动进度计划，每年更新当局的达标情况，让社会看到未来10年的大型项目，如铁路等进程，以增加透明度及提升议会监察功能。她承诺，当局会精简法定程序，希望明年内可提交修订条例，起码涉及4项条例，包括城市规划条例、填海相关条例、路政及收地的法例，政府会全面检视。至于执行机制方面，施政报告提出，下一届政府将设立副司长职位，负责领导包括北部都会区、明日大屿愿景等大型区域发展，以及重组政府架构，以配合香港的发展所需；按照“能者居之”的原则，在未来数月检视现时公务员高层职位的选拔聘任机制，务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置；督促运输及房屋局局长竭力压缩建屋程序，争取尽快建成更多公营房屋单位。

当然，也有人说，制定建设北部都会区规划是林郑月娥谋求竞选连任的施政纲领的一部分。但管他呢，无论是谁当特首，关键是要能对香港问题做长远打算，能切实解决香港的痛点问题。

建设香港北部都会区无疑是令人充满憧憬的宏大规划，当然，规划的推进实施也一定不会是轻而易举之事。既需要香港内部政商学研各界通力合作，提升香港对全球资源的吸引力，又需要内地各方面对香港北部都会区的建设予以积极的关注和支持，咬定目标，久久为功，务求让香港这颗东方之珠能再度大放异彩。

首先，林郑月娥此时提出如此长远的规范，如何保证“一张蓝图画到底”？特首换届，如何避免人去政息？当年，首届特首董建华提出了年建房8.5万个单位的建议，后来不了了之。实现北部都会区发展规划，香港需考虑要建立什么样的制度来保证未来的特首能继续完成该规划；当商界反应冷淡或者规划走形时，政府财政资源能否支撑得起规划的推进，等等。

这是香港回归后政府首次做出的具长远意义的发展规划，若成功实施，将使香港经济发展区域格局发生较大变化：香港将出现两个都会区，即以维港南岸为主突出金融服务功能的维港都会区和以孵化技术创新产业为主及实现与深圳深化合作的北部都会区，香港100多年形成的南重北轻空间经济结构将因此发生改变，同时长期存在的土地资源供给结构狭窄的局面也必将发生变化。

香港此次北部都会区规划的推出，无疑为港深未来加深合作提供了空前的地理空间基础，但由于两地在制度、要素流动自由度等方面存在的差异所制约，如何最大可能地消除两地合作的障碍、降低合作成本，仍将是两地政府和业界须从体制和机制两方面努力做出适时回答的问题。而在未来20年内，如何排布北部都会区有关产业的优先发展次序、如何最大可能实现各种投资要素在都会区的协同效应及促进都会区实现经济活动的良性循环，仍将是事关都会区发展成功与否的根本问题。这既需要事先完善规划，又要有精准到位的推进执行机制，还要有随时发现问题、防止出现偏差的纠正系统。

按规划，香港北部都会区内的职位数目将由现在的11.6万个，增加至65万个，包括15万与创科产业相关的职位。应当承认，在技术创新方面，香港并不具备显著的人才优势和制度优势，因此香港过去民间有句说法：香港的金融有多发达，科创就有多落后；香港有一等一的高校资源，但科技创新基础环境相对薄弱，以致香港的科创人才北上深圳等地创业。香港在全球经济体中的创新指数排名，从2015年起已跌出前十，今年排名第14。而中国内地的排名已经超过了香港，从第14提升到第12。正是忽视了科技创新产业的发展，以致近些年香港经济增长缓慢。而在今年国际知识产权组织刚刚公布的全球创新指数年度报告中，有一项衡量科创中心的指标，即科学与技术集群( Science & Technology Clusters )，大湾区的深圳—香港—广州在全球名列第二，在中国位列第一，说明香港与深圳、广州在科创方面存在广阔的合作空间。而现在培育科技创新中心及创新企业已成为北部新都会区的核心发展目标，需要尽快落实的是如何网罗、动员相关人才向香港集聚，另外需考虑为各种创新提供配套环境及配套资源。

林郑月娥在施政报告中提出，作为深港科技创新合作区，港方园区只有87公顷，跟深圳方面超过300公顷的园区差距太大，所以计划把落马洲管制站迁往深圳新皇岗口岸之后腾出的土地，再加上附近的部分鱼塘和乡村土地，一共新增150公顷做科创用途，以建设“新田科技城”。“新田科技城”将是香港北部都会区发展的重心所在，也是真正能承载香港经济发展的动力所在，但“新田科技城”如何与深圳错位发展，这对于未来的规划实施将是一大考验。

香港真正实现与大湾区的融合，归根结底仍在于港人打破固步自封观念，加深对内地社会发展的客观认识，提高发现内地各种发展机遇的敏感性，强化自身服务逾百万亿GDP庞大内地经济体的能力。而从加深粤港之间的联系互动基础条件上看，粤港两地还必须在交通出行的便利化、边境开放的全天化、支付手段的通用化、异地择业的自由化、要素流动的开放化等方面做出系统规划和努力。

需要指出的是，不能期望特首的一个施政报告会回应甚至解决所有香港需解决的问题。这一是因为香港始终强调的是自由市场经济政策，政府对经济活动一直奉行的是最大支持、最少干预原则；二则是因为香港的一些问题并不是短时间形成的，因此也不可能在短时间内马上会勾画出一个皆大欢喜的完美解决方案，如困扰香港的房地产问题，有的亦需在当前和长远间达至一定的平衡；三则是因为一些新产业、新经济业态的萌发、成长并不是一朝一夕就可完成的，都需要一定的过程。

未来10年内能解决香港住房困局吗？

现代经济体发展的重要落脚点之一应是改善民生，而香港当前及未来一段时间的最大民生问题就是改善居民住房。

据统计，香港的土地开发率尚不足25%，根据香港规划署公布的数据显示，目前香港土地面积为1111平方公里，已建设土地面积累计占总面积的24.9%。其中私人住宅、公营房屋和乡郊居所等住房用地面积分别为26平方公里、17平方公里和35平方公里，占土地面积比例分别为2.3%、1.5%和3.2%。也就是说，香港大约7%的面积上居住着745万人口，平均每1%的土地负荷超过100万人。而从公布的数字上看，目前五大香港房企拥有的住宅性质土地储备共约660万平方米，也就是6.6平方公里，这其中有一大半属于农地。

早在董建华任上，他就试图解决香港住宅供给量不够的问题，他提出了一个地产改革计划，即八万五计划：每年香港政府的房屋署必须修建85000个公屋套间（1997年之前是每年2万个套间），要让那些低收入的居民申请公屋的轮候期限不能超过3年。但该计划因亚洲金融危机及香港泛政治化活动的反对，最后只能是无疾而终。

在特首的此次施政报告中亦有相当的篇幅描述土地及房屋政策，扼要如下：

港府已觅得350公顷土地，供未来10年兴建33万个公营房屋单位；  中、长期提供40万至50万个公营和私营房屋单位，加上北部都会区，于2031至2032年后的下一个10至15年供应达56.5万至68.6万个单位； 透过卖地或铁路物业招标，争取未来10年准备170公顷土地，可兴建约10万个单位；不轻言重推“租者置其屋”或大量重建屋邨。

这样的房屋政策表明，受制于既有的资源条件及利益格局限制，港府在短期内尚难在改善市民居住条件方面有大的作为。换句话说，当年港英政府曾推行的“居屋”不会是现在的发展重点。这亦表明港府不会考虑兴建类似内地的“保障房”或新加坡的“组屋”，大多数市民都只能继续购买私楼。而港府定下的私楼之目标，尚未有具体的土地供应作支持，因此用上了“争取”二字。这表明港府在私楼的供应规划上，短期内尚未有改变现有格局之打算；而规划中的北部都会区房屋供应量计划，亦将是2031年以后的事情，每年可增加大约4万至5万个，这是公屋及私楼的总数。10年之后，港府能否大幅增加私楼的供应仍是未知数。简单而言，港府的土地及房屋政策思路就是以“重推公屋”来照顾一直被漠视的基层，但对于中产来说，仍会继续与“高地价政策”共存。

令人欣慰的是，香港的一些知名企业已开始表示愿在缓解市民房屋压力方面贡献资源，如地产商新世界发展有限公司自去年表示将无偿拨出300万平方英尺农地兴建社会房屋，以舒缓基层居住压力、帮助建设香港社会后，今年9月29日又宣布，将成立非牟利房社企，希望结合商界及民间力量，以创新思维解决困扰香港多年的住房问题。相信在各方的努力下，香港市民居住的条件将会不断得到改善。

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