国务院发展研究中心研究员 王亦楠
小水电是清洁可再生能源，中小村镇防洪、灌溉、供水的重要基础设施，中小河流的水资源综合利用设施，也是偏远山区重要的经济和电力来源。小水电技术简单成熟，适用于各种地理环境。欧美发达国家的小水电开发程度远远高于发展中国家的水平，联合国一直呼吁发展中国家应充分认识到发展小水电的好处。
小水电在我国历史上和现实中，都发挥着重要作用。但由于小水电行业曾经历过无序开发的阶段，近几年来国家相关部委一直在推进小水电整治。数量约占全国一半的长江经济带小水电整治已于2020年底基本完成，从实践看，在一部分存在历史遗留问题、对生态环境造成负面影响的小水电中，绝大多数都能通过技术改造和管理提升来解决，因难以改造或老旧失修而需要拆除的小水电比例仅为14%左右。但是，部分地区目前却将小水电整治变成不加区分的“一刀切拆除”，给生态环境保护和经济社会发展均造成很多不良后果，亟须重视，尽快纠正。
一
“一刀切拆除”小水电的四大不良影响
1.给防洪减灾埋下重大隐患。水库大坝是现代社会的重要基础设施，除了修建水库大坝，人类目前还没有其他手段能从根本上解决天然水资源时空分布不均的矛盾。水库蓄水同时也蓄积了大量势能，放水过程中若不进行消能，将影响水库大坝和下游岸坡的安全，而水电站利用水流落差发电，是变害为利的有效消能手段。所以，水电与水利密不可分，保护大坝安全，辅助水库实现防洪、供水、灌溉等水资源保障的功能，是水电站的重要作用所在。
改变河流天然形态的是水库大坝，而非水电站，然而当前部分地区却保留水库大坝、专门拆掉水电站，这种做法既不会恢复河流原貌，又将水库置于容易垮坝、溃坝的高风险中。以2019年8月被拆除水电站的湖南张家界长潭河水库为例，水库放水不再经过水电站消能，带着巨大能量飞流直下，这种非正常运行模式仅仅持续一年多时间，水库大坝就出现了严重安全问题。
失去水电站后的长潭河水库的非正常泄水方式
坝基护坦的钢筋混凝土损毁、裸露情况
坝下边坡的混凝土墙被冲毁的缺口长达百米
坝下边坡已被损毁和掏空
长潭河水库库容9800万立方米，是溇水支流、澧水干流最重要的调洪错峰工程，也是慈利县城和库区的重要水源地，承担着20多万人的生产生活用水和枯水期9000亩农田的灌溉。今年3月水下机器人拍摄的画面显示，坝基护坦的混凝土已被高速水流剥掉，钢筋裸露在外甚至损毁。坝下边坡的混凝土墙被冲毁掏空的缺口长达百米。见上图所示。
没有了水电站，水库大坝的日常巡检维护、泄洪闸门的电源供给、水情雨情自动化监测、水库精准调度、防汛物资及时补充等防汛基础工作，都难以保障。长此以往，一旦洪水漫坝或垮坝溃坝，将给人民群众的生命财产安全造成重大损失。当前河南、内蒙古等地的一些大坝出现管涌、决口、垮坝等问题，再次对水库的安全管理敲响警钟。
2.会造成不可忽视的生态环境破坏。部分地区将“一刀切拆除”小水电当成了“生态修复”。殊不知，如果因为一小部分电站的历史遗留问题，就将该地区的所有小水电“一刀切拆除”，则很可能造成“生态之祸”。
首先，小水电对碳达峰、碳中和的贡献不可或缺。中央方针已明确要求“要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”。小水电占我国水能资源总量的1/5（相当于6个三峡工程，目前待开发的小水电资源潜力还有1/3多），对减排二氧化碳、提升电力系统灵活性的作用举足轻重。目前将小水电“一刀切拆除”的部分地区，在去年冬季、今年夏季分别出现了比较严重的电荒。一边是生产、生活不得不拉闸限电，一边是清洁水能白白流失。为满足电力需求，本来已实现了电力碳达峰的地区，反而要靠增加煤电来补电力缺口、解决电网稳定问题（已有因污染严重而早就关停的煤电厂，因当地缺电又再重启）。
其次，影响防洪、供水、灌溉，无法保障河道连通。我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4，亩均水资源量不到世界平均值的1/2。水资源总量不仅严重短缺，而且时空分布极不均衡，致使洪旱灾害的威胁特别严重。再加上我国50%的耕地处于干旱半干旱地区，要确保粮食安全，尤须做好水资源调控。然而目前我国的水资源调控能力却仅为发达国家平均水平的1/5、美国的1/6。很多小水电在当地都承担着防洪、供水和灌溉等水资源调控的重任。事实上，正因为有了蓄丰补枯的水库，反而使很多径流量年内分配严重不均的季节性河流，避免或减轻了河道断流。
此外，很多水电站库区已成为人们休闲度假的4A、3A级风景区，并形成了大片湿地公园，有的还成了朱鹮等珍稀鸟类聚集的栖息地。小水电本身就是和环境融为一体的景区重要组成部分，拆了水电站反而是打破了多年形成的生态平衡，湿地公园也将不复存在。水电开发还有效减轻了薪炭需求对森林的压力，巩固了退耕还林成效。
3.使地方脱贫攻坚成果难以巩固。水电站通常都是地方政府按照国家鼓励政策招商引资的重点项目。履行了审批核准和验收手续、符合《民法典》《行政许可法》《环境影响评价法》等法律法规的水电站，行政许可还未到期就强制拆除退出，需要大量资金补偿。而“一刀切拆除”小水电的地区大多是刚摘帽的国家级贫困县，水电是当地经济、就业的支柱之一。拆除水电站让地方政府财政收入锐减，又背上数十亿元，甚至数百亿元的债务，再加上大坝后续防洪安保、维护养护都需要大笔支出，财政压力不堪重负。小水电多是民营企业，从业者多是当地村民，在资产赔偿、职工安置、银行债务、安全责任转移等都未落实情况下就被拆除，导致企业负债累累，一些家庭失去经济来源，可能引发社会稳定风险。
此外，水电将河流破坏性动能转化为电能，有效控制河流对沟谷的不断冲刷、下切，是避免水土流失，减少滑坡、泥石流等地质灾害的重要手段。国内外实践均证明，越是水电开发程度高的地方，山体和河道越稳定。很多偏远山区正是因为修建了梯级水电站，才摆脱了山洪频发、冲房毁田的困境，经济社会发展才有了基础保障。“一刀切拆除”小水电严重降低了当地抵御地质灾害的能力，因灾致贫、因灾返贫的风险大大增加。
4.有损法律权威性和政府公信力。小水电是农村水利基础设施建设的重要组成部分。《水法》《电力法》《可再生能源法》及党中央、国务院一系列文件，都有明确规定支持农村开发水能资源、推进小水电绿色发展。很多小水电是国家相关部委大力扶持的农村电气化县、小水电代燃料项目、小水电扶贫工程、联合国环境基金项目、贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点项目等。然而当前一些地区却将小水电与违法采挖、乱搭乱建等行为并列，以“违法违规”为由强制拆除，造成一些新问题。比如：
一是部门规章、地方性法规的效力不能超越国家法律。小水电是依据《水法》《行政许可法》《环境影响评价法》等法律法规而审批建设的。先批准建设小水电，后划定自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区等，不能因部门规章、地方性法规标准就否定依法审批的水电站的合法性，下位法须服从上位法。
二是“严重破坏生态环境”的认定须经专业评估鉴定。国家对“生态环境损害评估鉴定评估”的资质要求、技术规范方法都有明确规定，不能由某个人或部门随意认定。然而，很多并不在自然保护区的核心区缓冲区，环评论证和环保验收都合格，甚至被水利部评定为“绿色小水电”的电站目前也被拆除。
此外，为解决自然保护区划定与人民生产生活存在严重矛盾的问题，避免水利水电工程被大面积拆除，2020年自然资源部（自然资函〔2020〕71号文）、国家林草局（林规发〔2020〕64号文）都作出最新规定，但并未有效落实，保护区的边界划定仍不合理。而且，法律规定小水电的有些手续可限期补办，实际执行中也往往没有机会补办。
二
科学整治小水电的政策建议
水电既不消耗水，也不污染水，部分电站所在河道出现枯水期减水脱流现象，并非小水电的固有缺陷，而是有自然气候地理和运行管理不善的双重原因。前者是指在我国山区分布的大多是季节性河流，小水电大多建在河流上游，河道坡降大，即使没有水电站，枯水期河道也会减水脱流。后者是指部分小水电立项建设年代早，当时没有“生态流量”的意识和要求，规划设计不够科学，属于历史遗留、当前通过技术改造和加强管理完全可以解决的问题。
我国小水电行业发展的历史跨度大，清理整治确有必要，但当前亟须防止从过去 “重建轻管”走到另一个极端——将所有小水电不加区分地“一拆了之”。水电工程具有防洪、发电、供水、灌溉、航运、旅游等多种社会效益，7月22日发布的《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》再次强调“要因地制宜发展绿色小水电”。所以，小水电整治亟须正确处理好生态环境保护、经济发展、社会稳定之间的关系，为此提出四点建议：
1.已拆除的坝后和渠道水电站应尽快复工复产。世界上90%以上的垮坝溃坝事故都发生在没有水电站的水库大坝，保留大坝却拆除水电站的做法违反科学。目前失去水电站消能的水库大坝，有的库容高达上亿立方米，有的坝下一两公里就是村庄学校。一旦水库漫坝、垮坝、溃坝，后果不堪设想。当前汛期形势严峻，应坚持底线思维，充分考虑各类风险因素叠加，用大概率思维应对小概率事件，尽快让大坝回归到正常运行状态，从根本上消除重大安全隐患。
2.有的放矢解决部分小水电的生态不良影响。近几年国内小水电已全面完成了“24小时持续泄放生态流量”的技术改造，并建立了实时在线监测系统和监管平台，确保在满足河道生态流量之后还有多余水量的情况下才能发电。正是因为梯级电站的存在，原本坡降很陡、除了雨季就很难存住水的河道，反而大大提高了水源涵养能力、改善了生态。所以，小水电整治应以科学确定和严格监管“生态流量泄放”为重点，并尽快落实四部委文件要求的生态电价制度。
3.拆除水电站前应做好系统工程的评估论证。水电工程从勘测、规划、立项、设计到建设至少需要数年，甚至数十年时间（我国三峡水利枢纽仅论证就用了30年）。在发达国家拆除一个水电站所需的可行性评估论证，不比建设一个电站少，为的就是防止巨大资源浪费。迄今为止国内外还没有大坝集中退出、水电站集中拆除的先例。拆除电站有哪些风险，拆除后如何修复生态，对局部电网及当地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影响，都须经相关领域的权威专家深入研究论证，确保整改方案经得起历史和实践检验。
4.确需退出的小水电站应确保补偿及时到位。依法审批建设的水电站，没有补偿就强制拆除，不符合《民法典》《行政许可法》的规定。据了解，目前“一刀切拆除”小水电的地区，对多数电站没有明确是否有补偿及补偿标准，少数有补偿协议的电站也未能落实补偿资金。为防范化解社会不稳定风险，应切实保护小水电企业的合法权益，考虑水电站资产评估价值及未来经营期限内的预期收益，给予退出类小水电公平合理的补偿。
（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第14期）
2021年第14期《中国经济周刊》封面
