《中国经济周刊》记者 王红茹 | 北京报道

近期，土地出让收入划转税务部门征收的消息，让土地财政和房地产税等相关话题又热了起来。

6月5日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部门联合发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（下称“《通知》”）。在四项非税收入中，老百姓最为关心的是国有土地使用权出让收入的划转征收。这不仅涉及超8万亿元的资金体量，更与地方财权和房地产税紧密相关。

大家讨论最多的是，土地出让收入划转税务部门征收，是否意味着地方财权被拿走一大块？这种结构性调整，是否意味着全面推进房地产税开征步伐在加快？甚至有观点认为，中国房地产市场拐点将真正来临。

事实果真如此吗？

土地出让收入划转税务部门征收并非首例

财政部、税务总局等四部门联合下发的《通知》称，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金等四项政府非税收入，全部划转税务部门负责征收。

该政策出台后引发市场热议，一些自媒体发出“别了，土地财政”“别了，土地出让金”“中国楼市的基础，正在震塌”等博人眼球的文章，反而让很多读者看了不明就里。

其实，土地出让收入划转税务部门征收，并非首例。在此之前，国家重大水利工程建设基金、社会保险费、排污权出让收入等多项非税收入已划转税务部门统一征收。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇接受《中国经济周刊》记者采访时说，大家之所以最为关注，是因为《通知》中涉及了两个重点：国有土地使用权出让收入和税务部门征收。“实际上，四项政府非税收入化转税务部门是深化税收征管体制改革的一项内容，《通知》的发布只是在落实改革方案，并无任何意外。”

2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，关于“改革国税地税征管体制”的内容不仅仅是国地税合并，还指出了合并后的税务机构的职责，即“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。

同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》要求，统一税收、社会保险费、非税收入征管服务标准，促进现代化经济体系建设和经济高质量发展。

“由政府统一的收入部门征收税收收入和非税收入是大势所趋。而土地出让收入等四项非税收入划转税务部门征收，顺应了这一趋势，也是在落实‘成熟一批划转一批，逐步推进’的《国税地税征管体制改革方案》的精神。”杨志勇说。

此外，《通知》还给出了试点以及全面实施时间表：河北、上海、浙江等七地自7月1日开始试点，2022年1月1日起在全国实施这项征管划转工作。

之所以采取先试点再全面推开，在杨志勇看来，“划转中可能遭遇这样那样的困难，因此这次划转采取先试点后全面实施的做法，以积累经验，顺利推进。”

地方失去一大块财政来源？

土地出让收入划转税务部门征收，引发广泛关注的另一个重要原因是，土地出让收入对地方财政而言实在是太重要了。

根据财政部公布的数据，今年1-4月，全国一般公共预算收入78008亿元，同比增长25.5%。全国税收收入67450亿元，同比增长27.1%；非税收入10558亿元，同比增长16.6%。地方一般公共预算本级收入41351亿元，同比增长23%。地方政府性基金预算本级收入23116亿元，同比增长36.8%，其中,国有土地使用权出让收入21383亿元，同比增长35%。

简单计算，2021年前4月国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算本级收入的92.5%，21383亿元的数字也和同期全国一般公共预算收入的27.4%、全国税收的31.7%相当。

地方财政本级收入，以一般公共预算收入和地方政府性基金预算为主。这也就意味着，地方财政本级收入中，国有土地使用权出让收入贡献了约1/3。

格隆汇勾股大数据统计的《2020年中国主要城市土地财政依赖度排行榜》显示，全国有20城土地财政依赖度（编者注：此处采用了本级国有土地使用权出让收入/本级一般公共预算收入的算法）超100%，属于高土地财政依赖度；19城土地财政依赖度在50%～100%，属于中土地财政依赖；5城土地财政依赖度在27%～47%，属于低土地财政依赖。

其中高土地财政依赖度中，佛山以180%土地财政依赖度居于榜首，其次是长春、南京，土地财政依赖度分别为155%和153%。

土地出让收入划转税务部门征收，是否让地方失去了一大块财政来源？

“这是误读！”杨志勇告诉《中国经济周刊》记者，虽然土地出让金征收划转到了税务部门，但是其归属包括征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，并未进行调整，仍将全额纳入地方政府性基金预算管理，并且通过地方政府性基金预算安排支出。

“如果土地出让收入要发生改变，会有新的中央和地方收入划分文件出台，当前在没有相关文件出台的情况下，土地出让收入的归属和分配格局也不会改变。”杨志勇说。

与房地产税出台有直接关联？

除了与地方财政相关联，有观点还此事与房地产税开征进行关联，认为土地出让收入划转税务部门征收是结构性调整，意味着全面推进房地产税开征步伐加快。

对此，广东财经大学财政税务学院副院长赵合云教授解释说：“房地产税是否即将出台的话题言之过早。单纯就出台这一政策来看，并不是对房地产市场进行宏观调控，而是落实《国税地税征管体制改革方案》的精神。”

有专家指出，将土地出让收入划转至税务征收，将更有利于今后对房地产市场的调控。

广东财经大学特聘教授、广东地方公共财政研究中心常务副主任李林木认为，从长期看，土地出让金划转到实行垂直管理的税务部门征收，有利于中央从全国一盘棋统筹考虑房地产税费体系的改革，逐步让地方政府减少对土地财政的依赖，从而更好地调控房地产市场，促进房市的健康发展。

之所以将土地出让收入划归税务部门统一征收，追根溯源，有其特定背景。

一直以来，土地出让收入存在着边界不清、应征未征或乱征问题。广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，一些地方政府在招商引资的过程中，向开发商承诺返还部分土地出让金，使得公共资源未能实现价值最大化。还有一些地方以土地作价入股和企业一起搞投资，不但浪费公共资源，还可能因此背上债务。

“此次将土地出让收入划归税务部门统一征收，有助于提高征管效率和统筹财政资源。”杨志勇接受《中国经济周刊》记者采访时说，国地税合并以后，税务部门在征税的同时，也征收政府非税收入，有利于发挥征税的规模经济效应，提高政府非税收入的征管效率，助力公共服务型政府建设，促进国家治理体系和治理能力的现代化。”

统筹发展与安全、保持我国财政的可持续性，成为“十四五”期间财政工作的主线，其中之一就是要统筹各类财政资源。

国务院发展研究中心宏观部副部长冯俏彬日前撰文表示，将土地出让金等四项非税收入划转税务部门征收，是落实五中全会精神、做好“十四五”财政工作的一个具体举措。

“我国是社会主义国家，国家代表全体人民对土地、矿产、海洋等各类公共资源履行所有权和管理权，其出租、出让、出售所产生的收入，是公共收入的一个有机组成部分，理应纳入公共财政统一管理。”冯俏彬写道。

责编：周琦

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