《中国经济周刊》 记者  宋杰 | 上海报道

“十四五”要开好局，“五个新城”建设是上海重中之重的工作。

上海“十四五”规划纲要明确提出“新城发力”，今后5年，上海要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五大新城培育成为长三角城市群具有辐射带动作用的综合性节点城市。

建设目标上，至2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区GDP总量达到1.1万亿元，新城基本形成独立的城市功能，初步具备综合性节点城市的地位。

4月7日举行的2021年上海全球投资促进大会上，总投资4898亿元的216个重大产业项目集中签约，“五大新城”和一批特色产业园区、民营企业总部集聚区面向全球招商。

针对每个新城的产业基础，上海谋划了最具潜力的主导产业和特色产业，防止同质化竞争，重点推进“一城一名园”建设。比如：嘉定新城要打响“国际汽车智慧城”品牌，青浦新城要打响“长三角数字干线”品牌，松江新城要打响“G60科创走廊”品牌，奉贤新城要打响“东方美谷”品牌，南汇新城要打响“数联智造”品牌。

是“城市”不是“城区”，一字之变定位大不同

值得注意的是，本次提出的城的概念，是“城市”而不是“城区”。一字之变，定位已经大不同。“五大新城”从功能定位上不再是上海郊区新城而是“独立的综合性节点城市”。

上海市副市长、上海市新城规划建设推进协调领导小组副组长汤志平强调说：“独立”是指5个新城不再是卫星城和郊区新城的定位，而是要集聚100万左右常住人口，形成功能完备、能够自给自足的独立城市功能；“综合”是强调二三产融合发展，居住与交通、就业、公共服务、生态等功能联动、空间统筹，实现产城融合、职住平衡，同时要形成良好的人居环境品质。

“上海历次总规都立足于中心城功能疏解、完善市域城乡体系角度谋划新城定位，5个新城要求建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。不再是简单承接中心城人口和功能疏解，而应按照集聚百万人口规模、形成独立综合功能的要求，与长三角城市群其余40多个城市一样，建成现代化的大城市和长三角的增长极，与中心城区一起，率先形成上海都市圈‘核心内圈’。”汤志平表示。

汤志平透露，上海将在人才、土地、财税等方面给予上海五大新城建设政策支持。

一是强化人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。

二是优化土地保障政策，市、区用地计划指标向新城重点地区和重大项目倾斜，支持产业区块实行混合用地等政策，强化全生命周期管理，创新低效用地分类处置和退出机制。

三是加强财税支持政策，市、区两级政府加强对新城的财税支持力度，实施新城范围内的市级土地出让收入支持政策。

四是优化营商环境政策，深化“放管服”改革，聚焦重点区域和重大项目实行项目审批绿色通道，优化事中事后监管，建立与国际接轨的监管标准和规范制度，打造一流营商环境新高地。

“五大新城”，谁将率先冲至“C位”？

根据2035上海城市总体规划，奉贤新城将建设成为上海南部滨江沿海发展廊道上具有鲜明产业特色和独特生态禀赋的节点城市。拥有“东方美谷”与“未来空间”两大千亿级产业集群，也拥有上海之鱼、九棵树等耀眼的人文景观。依托通江达海的区位优势，这座宜居宜业的新城正在上海之南鱼跃而起。

位于上海西北角的嘉定新城，将深化世界级汽车产业中心承载区建设；省际轨交11号线连通昆山，立足嘉昆太、联通苏锡常，成为具有创新活力、人文魅力、综合实力的科技教化之城和沪苏合作桥头堡。

“大家可以畅想一下嘉定未来之城，各位可以乘坐无人驾驶的公交，换乘无人驾驶出租车，可以在马路上使用无人售卖机，晚上还有无人的清扫车在清扫，这是我们打造的未来数字之城。同样未来的数字之城也会给嘉定产业赋能形成数字化产业，”嘉定区经委主任蔡宁表示。

松江新城，是上海最早启动开发的新城。作为“上海之根”的松江有着大学城、广富林文化遗址等，是知名度很高的文化地标，如今松江又成为长三角科创走廊的策源地。一廊引领，枢纽天下，松江新城正高起点建设开放融合的“城市客厅”，着力打造上海未来发展战略空间和重要增长极。

青浦新城，生态智能产业在此集聚，水城融合在这里实现。在新一轮的发展规划中，青浦新城抓住服务“长三角一体化”和“进博会”两大国家战略的契机，努力打造一座绿色未来之城。

临港新片区主城区的南汇新城则是发展想象空间最大的一座城市。作为张江自主创新示范区和中国（上海）自由贸易试验区临港新片区——“双自地区”的政策叠加区域，是具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区和现代化新城的核心承载区。这座独立的综合性节点型现代化滨海城市，正融通世界、引领未来。

各有千秋的“五大新城”谁会首先冲到“C位”呢？

在《中国经济周刊》记者随机的采访中，有市民表示：“看好青浦和松江的发展。青浦区是长三角生态绿色一体化发展示范区核心区，叠加虹桥商务区核心区，人员流动充分，又因为进博会效应，商场配套等都在快速建设，而松江通过自主打造G60科创走廊，积蓄了独立发展的动能。”

看好嘉定新城的市民也向记者说了理由：其一，产业基础扎实，有汽车全产业链，也有医疗健康产业。2019年，嘉定GDP仅次于浦东新区，领跑其他各区。其二，有安亭北枢纽作为交通飞地，与汽车城联动发展，在五大新城中独一无二。其三，已有11号线和13号线地铁，未来还有14号线向西延伸，另有嘉闵线、宝嘉线和嘉青松金线作为市域铁路，交通便利。其四，区域内有数个三甲医院，医疗资源丰富。

专家提醒：千万不能走房地产开发先行的道路

上海的郊区新城建设随着历次城市总体规划的调整，经历了从“卫星城”到“新城”的发展历程，并逐渐成为上海大都市区城镇体系的主要构成层级之一，在上海城市发展过程中发挥了重要作用。

全球知名的商业地产服务和投资公司世邦魏理仕（CBRE）执行董事、战略顾问部中国区负责人陈学海认为，过往上海新城建设的着眼点主要基于上海大都市区，即上海城市的行政边界，因而对于新城定位、功能、作用的探讨，更局限于上海中心城区与郊区的二元视角。而新一轮的新城建设，其顶层设计来源于长三角一体化的大势所趋，而底层逻辑则在于新时期发展的新趋势与新转变。

陈学海进一步分析，以往上海在新城建设实践方面，主要存在两方面的缺陷，一是重产业轻配套，二是重标准轻个性。而从此次新城规划建设工作的实施意见来看，充分体现了对于过往问题的反思以及对实施路径的创新：一方面，在加强产业支撑的同时，更多聚焦于交通、公共服务、生态格局、人文风貌、城市韧性等城市功能方面的提升与完善；另一方面，针对五个新城的不同现状和特征，分别提出各自的功能定位及发展措施，避免“千城一面、千城一策”的粗放模式。

民进上海市委城市治理委员会副主任施蔷生接受《中国经济周刊》记者采访时说：“五大新城建设，千万不能走房地产开发先行的道路。年初上海市住建等部门发布的《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》，提到优化土地供应，加大五大新城供应力度。五大新城不仅要有价廉质优的住房，更重要的是提供相当数量的工作机会，吸引大批居民扎根。”

此外，施蔷生还建议探索把五大新城的行政定位提升，尤其是在打造营商环境方面赋予更多权限。

浦东新区政协委员肖本华对《中国经济周刊》分析说，从行政级别来看，现在提出的五大新城，未来在能级上可能对标的就是苏州、南通、无锡这样一类地级市的打造标准，所以浦东南汇新城的发展目标除了综合自身原有的条件优势提发展目标和功能定位之外，还应综合考虑周边舟山、宁波和嘉兴等邻近地级市的现状和未来发展情况。

“未来是错位竞争型发展，还是提升优化型发展？是同质化功能，还是补缺型功能？都是需要尽快予以研究并明确的。”肖本华说。

他认为，上海的五大新城之间也应各司其职，协调好产业、功能定位等重要发展方向，避免同质化竞争内卷，以便未来举全市之力加以扶持。此外，还应厘清南汇新城和自贸区临港新片区之间的定位和发展目标。

“从现有临港新片区建设经验来看，现在南汇新城的问题比较显著，我们可以看到土地一块一块地出，商品房一期一期地开，城市建设的摊子已经铺开，但经济密度、人口密度仍然很低。”

肖本华说，前期的“筑巢引凤”虽有必要，但现阶段的南汇新城应该说已经不是第一个发展阶段了，已进入第二阶段，这个阶段应加大力度做好的是增加“软实力”，更应关注的是实体产业和人口导入，政府应该致力于研究一些政策对于企业的吸引力，想想怎么把产业吸引进来然后安顿下来，把经济搞起来，整个城市可以运作起来，不然城市建设搞得很美，楼建得很高，但没有产业没有人，依然是一座空城。

此外，肖本华特别建议，前期新城可能要想办法用“给土地”的方式去吸引企业，而后期要有适当的退出机制，以保证永远有土地为后来的好企业好项目所用，要保证是一种可持续的滚动的建设模式。

（本文刊发于《中国经济周刊》2021年第7期）

2021年第7期《中国经济周刊》封面