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深圳获“土地大礼包”,能多大程度缓解用地紧张?

《中国经济周刊》记者 王红茹|北京报道

近日,中央印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》(以下简称“《方案》”)。在《方案》推出的诸多重磅措施中,“支持在土地管理制度上深化探索”尤其引人关注。

深圳土地资源紧缺问题一直存在。自改革开放以来,尽管深圳经历了40年的快速发展,却经常被“缺地”、“少地”甚至“无地”的议论声包围。土地资源正成为深圳城市发展的最大瓶颈,严重制约着城市的发展。

《方案》的出台,对深圳而言无疑是一场“及时雨”。此次深圳土地制度改革,能在多大程度上缓解土地紧张局面?深圳未来如何开拓足够的用地,以保障产业发展?

审批权下放,或致土地市场供应量加大

《方案》专门提出“支持在土地管理制度上深化探索”,并罗列出以下7个方面:

一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

二、支持在符合国土空间规划要求的前提下,推进二三产业混合用地。

三、支持盘活利用存量工业用地,探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。

四、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制,完善闲置土地使用权收回机制。

五、深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。

六、支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场,完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。

七、试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

这七大方面,毫无疑问,每一条都将对深圳产生重大影响。在广东君言律师事务所律师叶智锷看来,第一条关于永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准,尤其重要。

全国各省享有土地审批权,在今年上半年已经施行。今年3月,国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》明确,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

广东自然也不例外,但深圳作为副省级城市,是否享受审批权,《关于授权和委托用地审批权的决定》并未明确。

今年8月,自然资源部发布《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》,其中提到“支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项,由广东省委托深圳市批准”。

这是深圳首次被提及可享有农用地转为建设用地的审批权。而此次《方案》又专门针对深圳再一次提出,对深圳进一步深化土地制度改革,意义重大。

作为深耕土地问题多年的资深律师,广东君言律师事务所合伙人律师叶智锷接受《中国经济周刊》记者采访时分析,“深圳市获得审批权,其实是给予了深圳在土地利用上的更大自主权,可以更有效、更精准地针对深圳自身需要,去激活掌握在原农村集体经济组织继受单位,也就是村股份公司手上的、利用效率比较低的存量用地,给产业发展和第二三产业混合提供空间。”

“此次用地审批权下放深圳,通常最直接的效果是土地的市场供应量会加大。但不会集中在住宅用地的供应,因为抑制深圳房价的过快上涨已经是政府部门的共识,更多的是用于产业用地,促进产业的发展。”叶智锷说。

“农地入市”或持续推进

众所周知,深圳土地资源匮乏,很有必要划出建设用地红线。《深圳市土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》提出,到2020年,深圳建设用地规模不能突破976平方公里。据公开资料显示,截至2015年,深圳已使用940平方公里。

这意味着,2016年起,深圳只有36平方公里的新增建设用地指标,按5年为一个发展周期计算,平均到每年仅有7平方公里新增建设用地配额。

为缓解深圳土地紧张,2017年深圳对《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》进行调整完善,对“十三五”期间的建设用地控制目标等指标做出调整,其中全市建设用地总规模由调整前的97600公顷(合计976平方公里)调整为100400公顷(合计1004平方公里)。调整后的深圳建设用地总规模达到1004平方公里,增加了2800公顷(28平方公里)。

根据业界一些报道数据显示,在深圳市现有建设用地中,农村集体建设用地约有390平方公里,占比高达42%。在390平方公里的农村集体经济组织建设用地中,仅有95平方公里为合法用地,占比仅24.4%。在叶智锷看来,如果能盘活这些存量低效用地,可以在不扩容的情况下,给深圳的发展新增用地。

早在2013年,深圳开已经开始新一轮土地管理制度改革。深圳市政府出台的《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》(以下简称“《办法》”),对于原农村集体土地用于产业用地的入市方式、利益分配等内容进行了规定。

同年,深圳市宝安区福永街道凤凰股份合作公司(以下简称“凤凰股份合作公司”),率先尝试“农地入市”。

资料显示,2013年,深圳市宝安区福永街道凤凰股份合作公司(以下简称“凤凰股份合作公司”)以1.16亿元出让A217-0315号宗地,是深圳首宗根据《办法》挂牌入市的原农村集体建设用地。

随后凤凰股份合作公司更以734.8万元取得土地受让方——方格精密器件有限公司9.5%的股权。此后方格公司经过股权重组,更名为深圳市美格智能技术股份有限公司在深交所上市,凤凰社区成为美格智能(SZ:002881)第四大股东,所占股比为7.12%,按每股22元计算市值1.67亿元,2018年10转7派1,折合分红1.18亿元。

此次《方案》提出,“探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制,完善闲置土地使用权收回机制”。对此,叶智锷预测,接下来“农地入市”可能会有大动作。

“农村集体用地如果能够直接转化为国有用地,通过政府、竞得者,还有村镇三方进行利益分配,能在很大程度上缓解深圳的用地紧张。近300平方公里的农村集体土地,有可能会有200多平方公里的土地可以供应,这就缓解了深圳用地紧张。”叶智锷说。

M0新型产业用地,助推二三产业混合用地

随着深圳城市更新推进节奏加快,“产业用地”近年来频繁进入人们的视野。

在2019年11月5日举行的深圳30平方公里产业用地全球推介计划新闻发布会上,深圳史无前例一次性集中推出30平方公里土地,面向全球进行产业招商。

深圳市委常委、市政府常务副市长刘庆生指出:“展望未来,到2035年深圳更重要的是面向全球的价值,以先行示范区的姿态成为全球标杆城市。”

一次性推出30平方公里土地,这被业内视为深圳为实现上述目标施展的大动作。

新闻发布会透出的信息显示,此次产业用地集中在35个片区,面积超过30平方公里,其中深圳市域范围内可供应产业用地约25平方公里,深汕特别合作区可供应产业用地约5平方公里;重点布局重大创新载体、新兴产业集群和产业链重点领域关键环节等三大方向。

关于“产业用地”,此次《方案》的表述是:支持在符合国土空间规划要求的前提下,推进二三产业混合用地。

在叶智锷看来,推进二三产业混合用地,这是一个导向,可以极大提升深圳土地和空间的利用效率。“即便提出二三产业混合用地,并不意味着一般的制造业会留在深圳,留下的应该是先进制造业、高科技产业和现代服务业。因为这些产业对空间的需求不大。”

近年来,M0(新型产业用地)成为广东省的“香饽饽”。在广东省,以广州、深圳和东莞为代表的3个城市,均出台了M0的相关政策。

由于拿地成本低,单位土地开发强度大,还可以配建商业办公甚至配套型住宅,诸多优点导致M0(新型产业用地)引发大量关注。

在叶智锷看来,M0(新型产业用地)是在工业用地(M类)中的新型产业用地类型,所要求的工业基本上都是新型高新技术产业,无污染,产能大,产生的GDP也比较高,但是利用的土地却不多,“这一定程度上能够满足产业转型升级的需求。”

责编:姚坤

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