《中国经济周刊》 记者  王红茹｜全国两会报道

（本文刊发于《中国经济周刊》2020年第10期）

每年的全国两会，宅基地“三权分置”（即所有权、资格权、使用权三权分置）都是热点话题之一，今年也不例外，不少代表、委员都带来了相关的议案和提案。

他今年提交了《关于鼓励有条件地区深化探索宅基地“三权分置”实现形式的建议》。

自2018年起，中央文件连续3年关注宅基地改革，将其作为乡村振兴的重要支撑纳入农村土地改革的重要内容，推动各地开展了一系列有益探索，也取得了一定成效。但是，在徐华勤看来，从实践上，宅基地“三权分置”改革仍存在法律界定模糊、政策协调缺乏、配套机制不健全等现实问题，亟须在国家层面进一步完善制度设计，强化政策配套。

为此，他建议，国家鼓励有条件的地区在严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，保障农民“户有所居”的基础上，进一步探索宅基地“三权分置”的实现形式，推动农村土地资源社会效益和经济效益“双提升”，实现国家、集体、个人利益“多方共赢”，重塑城乡土地权利关系。

宅基地“三权分置”改革体系待完备

近年来，中央明确提出将宅基地制度改革作为当前农村土地制度改革的重要任务，相继出台《深化农村改革综合性实施方案》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等制度文件，授权全国33个县级单位先行先试，参与包括宅基地制度改革在内的“三块地”改革试点。2019年4月，中共中央、国务院又印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，持续强化政策供给，优化路径设计。

“一系列制度文件出台，充分表明中央对于宅基地改革的决心是清晰和坚定的，举措是连续和连贯的，方向是符合新时代城乡融合发展内在要求的。”但徐华勤认为，“农村宅基地‘三权分置’也存在一些问题。”

在他看来，当前，在宅基地“三权分置”改革实践中，主要存在两方面的问题。

一是宅基地“三权分置”改革各级都鼓励，但困境非常突出。自改革启动以来，中央相继出台了一系列政策文件，一些省市也结合实际抓好贯彻落实，出台了相关的政策意见，自上而下推动改革走向深入。但各地在实际操作中仍然面临着实践需求与政策供给不匹配的问题，尤其在推进宅基地所有权显化、宅基地资格权认定及保护清晰化、宅基地使用权流转和盘活市场机制规范化等方面存在着很大的瓶颈制约，政策支撑弱、探索风险大、自主创新难，直接影响到改革的稳慎推进和实际效果。

二是宅基地“三权分置”改革重点有突破，但体系亟待完备。从前期试点情况看，成效主要集中在推动城乡统一的建设用地市场建设、提升农村土地利用和治理水平特别是推动集体经营性建设用地入市等“点”上，“面”上协同效应还不明显，在探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权上还缺乏系统性、引领性的纲领文件。协调推进改革的力度有所不足，宅基地制度改革与农村土地征收、集体经营性建设用地入市等关联性改革推进缺乏统筹、成效不一，农村集体产权制度、农村金融体制及产权交易市场建设等配套性改革还未及时跟进。

宅基地“三权分置”改革的溧阳探索实践

在探索农村宅基地“三权分置”改革上，溧阳作为江苏省社会主义现代化建设试点，近年来在统筹国家城乡融合发展试验区、全国首批乡村治理体系建设试点县、全国新时代文明实践中心建设试点等重点任务的基础上，围绕推进宅基地“三权分置”改革进行了一些有益探索。

今年3月20日，溧阳正式印发了《关于探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式的实施意见（试行）》，并在溧阳层面选择了天目湖镇三胜村、南渡镇庆丰村以及竹箦镇水西村作为试点，重点开展宅基地公开竞价、有偿使用、宅基地资格权置换和迁移、宅基地使用权流转等具体工作。

“这项工作在全国不同的地方也开展了一些试点，但是总体来讲，进度不大、困境很多、没有形成系统化。”徐华勤接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“我们的总体思路是想以县域为单位，要把农村宅基地的所有权、资格权、使用权‘三权分置’实现形式的改革、农村村庄规划的调整，以及社会保障体系的改革，统筹起来，加大改革的力度，从而推动三种权利都能够落到实处。”

徐华勤将溧阳试点的总体思路具体概括为以下3个方面：

一是以县域为单元，把宅基地“三权分置”改革与村庄规划调整、土地综合治理、社会保障体系完善结合起来。结合国土空间规划编制工作，以优化空间布局、节约集约为目标，推动宅基地流转与规划保留村建设相结合，与城乡建设用地增减挂钩指标、国家农转用指标、耕地占补平衡指标和建设用地规模指标等工作相结合，全面提高农村土地利用和治理水平，健全对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，打通通道完善城乡生活低保体系、救助体系、养老体系及进入城市生活的保障房体系等兜底保障，确保全面、系统、有序地深化宅基地“三权分置”。

二是以有偿为核心，全力实践宅基地“三权分置”路径。在农村集体经济组织或村民委员会主导下，引入市场化机制，探索宅基地使用由永久无偿向分类有偿转变，清晰宅基地有偿使用、有偿退出实现路径。探索完善宅基地资格权多种实现形式，对退出宅基地资格权的农民，可自愿选择货币补偿、置换商品房、养老和社保等多种置换方式。优化宅基地使用权的多途径利用，鼓励农民利用宅基地入股、出租、抵押、合作或委托第三方长期经营等方式自主创业；鼓励社会资本带着项目、资金、技术到村集体经济组织，通过宅基地使用权规范化、市场化运作，建设经营性和公益性项目，带动集体增收、农民致富。

三是以平台为载体，为宅基地“三权分置”畅通渠道。优化整合农村产权交易平台、不动产登记平台，形成完善的宅基地权能流转服务平台和制度。在储备环节中，由镇（街道）或农村集体经济组织运用市场机制，按照土地利用规划和村庄规划，收回农民自愿退出的宅基地及依法收回其他集体建设用地，统一入库和调配安排使用；在交易环节中，由流转平台负责对已经收储的宅基地公开公平对外交易，以竞价机制确定受让人，集体经营性建设用地的入市也可借此平台合法转让、转租和抵押；在抵押环节中，创新宅基地使用权和农民住宅所有权抵押，赋予宅基地和农民住宅完整的用益物权，在保障“户有所居”的前提下，允许农民以自有住房作为抵押物为自身申请贷款担保。

“溧阳的探索思路强调的是政府主导、群众自愿，坚守底线、市场引导，统筹谋划、协同推进，力求以点上突破带动面上整体提升，为全面深化改革提供经验借鉴。”徐华勤说。

“提升试点能级、提供专项债券、提高包容空间”助推改革见成效

徐华勤说，希望从国家层面，能够进一步推进宅基地“三权分置”改革。为此，他提出三点具体建议。

一是提升试点能级。宅基地“三权分置”改革涉及自然资源、农业农村、社会保障、住建等多个部门，事关国家、集体、个人等多种利益主体，是一项纷繁复杂的系统工程，现有的改革模式和工作架构难以从全局层面有力协调推进到位。建议在统筹各相关部门权责的基础上，强化高位推动。比如是否可以由中央深改办授权，农业农村部具体指导，理顺关系更好协调各方，形成试点合力，提升宅基地“三权分置”改革能级。

二是提供专项债券。在探索宅基地“三权分置”过程中，推进村庄集聚，农民集中，解决资金来源是基层面临的现实问题。作为农民来讲，其能否获得公平合理的对价补偿，是参与支持宅基地“三权分置”的首要前提。建议国家层面支持统筹安排相关资金，用于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用奖励、补助等。发行政府专项债券支持闲置宅基地和闲置住宅盘活利用项目。扩大涉农类专项债券发行规模，推动各地发行一批乡村振兴专项债券。鼓励专项债券资金投向宅基地改革、人居环境整治、村庄基础设施建设等农业农村领域。推动金融信贷产品和服务创新，为闲置宅基地和闲置住宅盘活利用提供支持。

三是提高包容空间。完善和落实宅基地“三权分置”办法是一项开创性工作，没有现成的路可走。建议在推进过程中宽容失败、包容试错，鼓励有条件地区在充分尊重农民意愿的基础上，大胆探索、积极作为，因地制宜、先行先试，通过试点摸索出务实管用的政策，确保取得实效。退一万步讲，在一个县域范围内，即使试点失败，损失也是可控的，方案也是可以调整的，不可能、也不太会引起大的波动。

“希望通过上述办法，能够更加充分地探索和实践宅基地‘三权分置’的改革路径，特别是在推动宅基地依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出等方面进一步取得新突破，以更好地平衡国家、集体、个人三者之间的收益，最终实现国家、集体、个人利益‘多方共赢’。”徐华勤说。

2020年第10期 《中国经济周刊》封面