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副镇长殉职背后:权责夹缝中的乡镇基层干部

80后90后干部眼中的基层政府未来

《中国经济周刊》 记者  邓雅蔓 | 广东报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2020年第7期)

3月下旬的南兴镇,正渐渐退去新冠肺炎疫情带来的“阴霾”:除学校仍未开学、往来人们的脸上大多戴着口罩外,其他一切似乎只是年前日子的延续。

然而,对于广东省雷州市(广东省湛江市代管的县级市)南兴镇政府的大部分工作人员而言,这只是表面上的平静,副镇长黄康忠的突然离世让他们难以释怀,也触发了他们对所面临困境和出路的思考。 2月19日,年仅46岁的黄康忠因突发休克,抢救无效去世。他的生命匆匆定格在那一晚的8点26分。“消毒酒精我这还有,需要的找我拿,说一声就行。”这句疫情期间的日常嘱托,成为他留下的最后一句话。

那天下午,黄康忠还承诺要给同事林腾送5斤自费购买的消毒酒精。如今,这“食言”的5斤消毒酒精已经是林腾不愿意再提起的话题。“一聊这个,我的眼泪就很难止住。”林腾对《中国经济周刊》记者说。

时隔一个多月,在对黄康忠的缅怀中,来自同事们心里的疑问并没有消失:这个悲剧是不是可以避免?到底是哪里出了问题?

39-1  副镇长的突然离世令南兴镇政府的干部们难以释怀 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

副镇长的突然离世令南兴镇政府的干部们难以释怀 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

39-2 南兴镇政府内部 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

南兴镇政府内部 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

悲剧是怎么发生的? 

2月19日晚7点多,南兴镇党委书记唐文波在南兴卫生院见了黄康忠最后一面。

“那时候大家已经顾不得什么理性了。”他告诉《中国经济周刊》记者说,当时自己的大脑几度出现了空白,一些记忆已经模糊不清了,印象最深刻的是镇长陈锡广他们急切地一遍又一遍地大声呼喊黄康忠的名字,试图把他呼唤回来。

但很可惜,奇迹没有发生在黄康忠身上。看着他静静地躺在床上、毫无反应的样子,一种悲凉感包围了唐文波。

“甚至会去想,那个人为什么不是我?”生于上世纪60年代的唐文波比黄康忠年长,身体不太好,年初被诊断出“冠心病”,还被医生警告过。他没想到,最后在抗击疫情中倒下的是比他年轻和健康的70后下属。

当时疫情仍处于关键时期,来不及悲伤,事发不到一小时后,唐文波紧急组织召开会议,将黄康忠的工作任务分解,交由其他人承担。

唐文波解释说,当时的镇政府仍处于“战时状态”,基层政府的首要职责是防控,确保一方平安。“我不得不让自己去接受一个事实,康忠这一次不是去出差或者下乡,他是永远都不会回来了。”

对于基层政府工作人员而言,“战时状态”意味着没有固定上下班时间、没有周六日,24小时待命。唐文波说,在疫情期间,这就是他们的日常工作状态。

从大年初一(1月25日)开始,一直持续到3月14日、15日近50天,在确诊案例一直为零的前提下,镇政府的工作人员才迎来他们的第一个周六日。

这次疫情中,南兴镇政府40人的干部队伍,管辖服务着南兴镇约12万人口。其中有近10位90后公务员是去年9月才入职的新人。相对而言,挂点到村级单位的9位镇里干部包括书记、镇长、副书记、副镇长等管理层,承受着较大压力,因为每个村子的直接责任落到了他们身上。

黄康忠负责南兴镇32个村委会中的6个,分别为南渡、东吴、袁新、港东、山内和新村。他在南兴镇待的时间比书记和镇长还要长,大约有23年。“从1997年大学毕业扎根到现在,平时他在与基层群众打交道方面是比较‘得心应手’的,加上他又负责经济建设这一块,所以他负责的挂点村是最多的。”唐文波解释说。

从黄康忠生前留下的工作记录看,除了疫情防控,还有不少突发事件涌来。据不完全统计,疫情期间的南兴镇,东林村与棠池村爆发了大型矛盾纠纷、南渡村出现精神病人伤人事件、港东村69位浙江农民工着急复工复产等,黄康忠不得不拿出大量精力去处理这些棘手的事情。

而原本黄康忠每天需要完成的常规任务包括:定时给两名从疫情严重地区返乡的大学生量体温,时不时跑到各个村口小卖部,蹲点抓聚众赌博整理纠正医保档案等。

出事的那天上午,黄康忠一直在处理东林村与棠池村之间的纠纷。疫情期间,这两个村的矛盾很大,前后去了几批人也没有解决,这次派黄康忠去协调。直至中午1点多,在结束东林村与棠池村的纠纷协调会后,他没有休息又开始忙着纠正医保数据。“有些群众的医保资料错漏较多,需要认真核实并及时录入电脑。”他告诉下属何景柳。

“村委会毕竟不属于公务员系统,没有绝对的强制性。”林腾告诉《中国经济周刊》记者,虽然镇政府可以调动村委会包括村主任一起工作,但镇政府的工作性质决定了要处理很多村与村、城市与乡村之间的“中间地带”的事情,涉及民事甚至刑事。

南兴镇繁忙而琐碎的工作也曾让唐文波打过“退堂鼓”。

“大概是入职第9年的时候,我发过一封短信给雷州市委书记,跟他探讨有没有可能让我去相对轻松的地区去任职。”唐文波坦言,长期的忙碌加上家人的不理解,那时觉得自己的身心都很疲倦。

他甚至产生了自我怀疑,在短信中写道:“我在一个地方当书记那么久,对这个镇的发展真的是好事吗?”后来,他度过了那个迷茫的时期。“现在想想当时说的话,说实话感觉有点羞愧,每个人都不容易。”

黄康忠并非疫情期间才这么“拼”。他的上司、下属和家人都表示,他的工作一直处于繁忙之中。

而在工作之余,他的生活一直很有规律:早上不到7点就起床锻炼身体,以前会选择打篮球,最近实在太忙了才开始踢毽子。直到病发前,他还在镇政府院内的篮球场边散步。

“没想到,这次他居然熬不过去了。”唐文波感慨道。黄康忠的事情发生后,他请假住院治疗了一周。

年初被诊断患冠心病前,唐文波的身体已经经历了两次“预警”。“有两次下乡去协调土地纠纷时,突然觉得心脏变得很重,浑身失去了力气,站着都觉得吃力。”他回忆道。诊断结果出来后,医生严肃警告他“冠心病”可能导致猝死,并让其尽快住院治疗,但当时唐文波根本就没有放在心上,觉得只是吓唬一下。

40 这是南兴镇中心最繁华的街道,南兴镇是广东的“富省穷镇”之一。《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

这是南兴镇中心最繁华的街道,南兴镇是广东的“富省穷镇”之一。《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

乡镇级基层政府的职责该如何定位?

“虽然很多人都在说权力下放基层,但我认为,基层政府其实不应该拥有权力。”在长期扎根基层的唐文波看来,让基层政府远离权力,才是让基层“减负”最现实的解决方式之一。

对于政府治理而言,权力往往与职责相对应。“权力越大,职责越大,权力的下放将给基层人员的工作带来很大挑战。”唐文波说,目前摆在基层政府面前的现实是,财政资金、人才队伍和可以调动的资源都很有限,最终导致的结果往往是手中可用的权力小,承担的责任却很大。

他认为,这样的现状很难在短时间内改变。据2019年的湛江市政府工作报告,南兴镇地处广东相对落后的粤西地区,由县级城市雷州市管辖,雷州市地方财政并不宽裕,是湛江市目前经济发展较为缓慢的地区之一。

以乡村最为突出的垃圾问题为例。目前南兴镇政府每个月仅有5.5万元的常备资金。“外包给清洁公司后,这笔资金连镇上都覆盖不了,何况我们还有那么多农村地区。”唐文波说。

南兴镇政府的一位工作人员反映,前来考核的人员很少会考虑这一点,他们的主要工作就是依照一条条考核条例对照,是否可以过关。“在我们能够投入的资金如此少的情况下,拿经济发达地区相同的标准去考核,其实是不太合理的。”他说。

唐文波坦言,由于资金缺乏,菜市场的清洁考核几次不过关,情急之下,自己曾不得不带着一批人,直接用钢皮封住菜市场最肮脏的区域,以应对上面的检查。

从考核角度看,不论是哪个环节出了错,地方卫生责任的最终承担者,依然是基层政府。

而地方财政的差异也同样影响到了基层政府人才队伍的构建。

最直接的体现是工资待遇,以南兴镇为例,去年9月入职的90后公务员每月到手的工资是3000多元,加上补贴最多4000元左右。

“其实工作量都差不多,但有些地区的工资是我们的两倍多,这导致我们其实很难留得住人才。”莫旗是南兴镇政府的70后干部,他最担忧的问题是人才流失。地方财政的困难,往往使得实际工资收入滞后于国家规定的公务员工资上调幅度。

在没有规定基层公务员必须满足最低5年服务年限之前,南兴镇政府的人才流失情况比较严重。“很多基层公务员做了一两年,就被市委组织部和纪委要走了,当时调职的流程也比较简单。”莫旗说,实行5年服务年限规定后,情况已经好转不少,但是由于待遇差异过大,基本上6个公务员只能留下一个。

基于所面对的现实,唐文波在他的立场上提出了“纯服务型”政府的建议。“我觉得基层政府的未来,会像是经济发达的珠三角地区的街道办加社区服务中心,对于乡村和村民进行‘一对一’的网格化管理。”他说,那时的基层政府将完全聚焦于服务和咨询。

以基层民警扮演的角色为例。“当遇到案件时,他的工作应该是保护现场和提供给市里民警需要的信息,而不是参与破案。”

当然,这只是唐文波的个人观点。

41-1 脏乱差的 菜市场是南兴镇政府的难题之一,由于资金缺乏,菜市场的清洁考核几次不过关。 图片来源:受访者提供

脏乱差的菜市场是南兴镇政府的难题之一,由于资金缺乏,菜市场的清洁考核几次不过关。

图片来源:受访者提供

41-2

41-3 南兴市场内部 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

南兴市场内部 《中国经济周刊》记者 邓雅蔓 | 摄

80后90后干部眼中的基层政府未来

唐文波那些年轻的下属并不完全同意他的观点。出于改变现状的迫切,他们期待着权力的下放。

“服务群众肯定是我们的主业,但手里没有任何权力意味着很难解决实际问题。”80后公务员林腾认为,如果有恰当的人才队伍和资源,基层政府并非就一定驾驭不了这个权力。

“农村土地的纠纷、房屋的违建等基层经常遇到的难题,都不是仅依靠贴心的服务就可以解决的。”林腾举例,在港东村,一个土地纠纷可以整整纠葛32年,最后在黄康忠的协调下达成和解,其背后也是依靠了镇里和市里给予的权力调配。

从资源角度看,林腾认为目前市、镇之间还有相当的数据资源空间可以整合。

以扶贫为例,基层干部在调研旧楼改造项目时,往往会实地踩点申请人的房屋情况。但漏洞在于,他们无法调取市住建局的数据,因此很难知道申请人或者其家人是否在异地拥有房产,从而难以准确判断申请人的经济状况。

“我们镇上不缺电脑,但我们的数据跟市里各个部门还未打通,这样导致我们的工作重复化,而且容易出错。”林腾感叹,这次疫情体会最深的改变是,结束了同一个数据多次重复上报不同部门的现象,因为疫情中所有的数据都要首先上报防疫指挥部,其他部门需要可以问指挥部。

2018年,南兴镇政府收到了2400多份要求基层配合执行的表格。基本上,林腾所在的办公室每天最少都要填写8到10份表格,还要开会讨论如何执行。“我们觉得自己快要被‘文山会海’给淹没了。”林腾说,目前2019年的数据还没有统计出来,虽然表格数量少了几百份,但是很多表格的任务要求反而变多了,并没有真正实现他们工作的减负。

“我们当然希望能有更多时间下乡,把重心放在我们的主业——解决群众需要上。”林腾说。

迄今为止,林腾从事基层公务员工作已有8年,他觉得自己最大的改变就是越来越喜欢实在做事。“你越深入了解普通百姓的生活,就会越讨厌形式主义和官僚主义,我会谨记这一点,以后即使自己成为领导,也杜绝自己团队里这种风气的存在。”

他的改变,潜藏在自己的写作习惯中。“很多领导都喜欢会写材料的下属,以前我写汇报材料,总是喜欢写两页纸,琢磨一下哪句话可以更高大上,能够体现我们的付出。”林腾说,但经历过一些事情后,他写的材料越来越简短有力,“就是把问题和解决办法说清楚就行,超过半页纸我都觉得太啰嗦了,不实在。”

改变后的林腾,不仅这么要求自己,也会要求新来的90后公务员。“我希望他们在这里的时间不要白白浪费掉,更希望他们能够跟我们一起去除形式主义和官僚主义作风。”

入职半年多的90后公务员们对这一切还是懵懵懂懂。更多的人正在适应基层政府工作的繁忙。

“以前打工时一年加班的次数自己还能记得,现在周周加班,终于明白了领导们调侃的‘白加黑’‘5加2’为何意。”90后公务员沈林曾在珠三角打工3年,后来回老家雷州考公务员进入南兴镇政府。他调侃说,有时自己会想,如果当年在广州打工时舍得这么拼,现在应该也升管理层了。

“我们之所以选择这个职业,就是对这个职业抱有希望,相信它的工作意义,待遇也会变得越来越好。”沈林从小在农村长大,知道这些问题不仅存在于南兴镇,也存在于许许多多的贫困乡镇中。

他举例,基层政府工作的艰难,就跟乡村扶贫遇到的困境一样。“相比珠三角这些经济发达地区,我们需要的投入大,见效却很慢,与我们面临的现状恰好相反。”沈林说,如果基层政府的工作压力长期如此,自己也会考虑换一条赛道。

南兴镇的80后和90后公务员,绝大多数被安排在一楼的党政办公室办公。这里是南兴镇政府最热闹的机动办公室,大部分文件会首先抵达这里,乡镇居民们来到南兴镇政府不知道方向时,也会首先进入这里询问。

“看着他们跑来跑去的背影,就像是看到年轻时的自己。”作为党政办公室的负责人之一,莫旗相信,改变无疑会发生,尤其是随着他们之中有些人成长为镇长甚至市长之后。

作为2003年非典的亲历者,莫旗没有忘记,那时的物资更加匮乏,人们对于疫情普遍不了解,乡镇工作更加难以管理。相比之下,现在无疑是进步了。

“我们已经40多岁了,不出意外,我们将留在这里直到退休。”莫旗说。

(应采访者要求,林腾、莫旗、沈林为化名)


2020年第7期《中国经济周刊》封面

2020年第7期《中国经济周刊》封面

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