户籍制度

1958年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，使户口登记有了全国统一完整的法律依据，城乡二元户籍制度确立。城乡分离的“二元经济模式”从此根深蒂固，直到改革开放后，户籍制度才逐渐有所松动。加快户籍制度改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务。2016年9月，北京市发布关于进一步推进户籍制度改革的实施意见。至此，中国大陆31个省份全部出台了户籍制度改革意见。改革意见中，各地普遍取消农业与非农业户口性质区分，部分地区放宽落户条件。我国存在半个多世纪的二元户籍制度退出历史舞台。

第三次全国人口普查，1982年7月1日正式开始。(新华社)

当时为何要实行严格的户籍制？

户籍登记先从城市开始

中国的户籍迁移制度的建立首先是从城市开始的，随后才扩大到农村。解放初期我们一进城，首先抓的就是户口。这主要是为了掌握人口变动情况。

那时刚解放，部分国民党军政人员和官僚资本家溃逃离城，旧社会的残渣余孽受到收容改造，一部分居民迁出城市；加之城市经济暂时处于停滞状态，有的企业停产，大量人员待业，人民政府有组织地遣散城区的无业或非正当职业的人回乡参加农业生产；以及学生参军、参干，城市人口大量缩减，除了干部家属带进来，其他的很少进来，因此有关迁移入户问题未受限制。

为了维护社会治安，公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，规定对人口出生、死亡、迁出、迁入、社会变动等户口管理，一律由公安机关执行。这是全国城市统一户口管理制度开始形成的标志。

1953年4月3日，为了准备全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，同时为国家有计划地进行经济建设和文化建设提供准确的人口数字，政务院（1954年更名为国务院）决定进行全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。为了配合这次普查工作，农村也建立了简易的户口登记制度，并由民政部门负责。

这表明，当时全国城乡分别实行的是两种目的不尽相同的户籍管理制度。城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。那时，城市一个民警管800～1000户；而农村的户籍管理登记相对简单，基本就是当地乡政府的秘书来管，有的小秘书责任心不强，登记的信息也不全面。后来，由于民政部门人少，而公安部门人员庞大，基层都有片警，所以在1956年，民政部将农村户口的管理也交给了公安部门。

“盲流”的诞生

1958年，国务院公布《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》实际上1954年左右就定稿了，当时也并不存在什么迁移入户的控制问题。但是到公布的时候，情况却出现了变化。

新中国成立初期，为了给共和国脆弱的工业“输液送氧”，中央政府确定了农业支援工业、农村保障城市的战略。当时政府对农副产品实行低价统购统销，以积累城市工业化建设必需的资金。

1953年，伴随国民经济的恢复发展和国家开始大规模经济建设的需要，以及战后农村极度贫困，大批农民涌入城市谋生。由于越来越多的农业剩余劳动力盲目涌入城市，给城市交通、住房、劳动就业和生活供应等各个方面带来日益严重的压力，其中最重要的就是粮食紧张。

由于中国是个人口大国，粮食问题特别重要。城市人口发展，首先面临的就是吃饭问题。当时国家粮食产量有限，按照国家的粮食供应计划，缺口比较大，需要从国外进口粮食，这就对城市居民的口粮提出了比较严格的要求，也从而形成了后来的户口粮食双轨制，就是说只有报了户口才能去办理粮食关系。

1953年4月，政务院发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词就是那时提出来的。此后，国务院在20世纪50年代数次发文，要求各地劝阻和制止农民盲目进城，但收效甚微。仅1956年秋至1957年麦收，全国盲目流入城市的人口即达57万多人，大部分是青壮年。

1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人大常委会第91次会议审议通过，以“共和国主席令”颁布施行。《条例》对农民进入城镇作出了约束性限制：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从此，形成了城市户口和农村户口的“二元结构”的户籍模式。今天实行的户籍制只是当年的延续，但组织更健全、制度更完善了。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

没有户口，计划经济无法实行

考察我国解放后的户口登记政策的形成和发展，同考察其他社会现象一样，应该具有历史的和辩证的观点。当时中国的经济条件要求户籍制度必须严格管理。在当时的特定历史背景下，制定这种户籍模式无疑对迅速恢复战后经济、稳定城市秩序发挥了积极作用。它曾经为各级政府制定国民经济发展计划提供了准确的人口资料和其他要素。

户籍政策管理之严，是随着计划经济的发展逐步严格起来的，最初从治安的角度去管理的中国户籍，后来还对计划经济起到了促进作用。尤其是在三年困难时期，中国的20多种计划供应票证都是凭户口发放的，如果那时没有户籍体制来统筹安排，很难保障这一特定时期中国人的基本生活。而虚报户口领取粮食在当时是很严重的违法现象。从某种意义上说，没有户口，计划经济无法实行。

我还记得当时有些特殊的情况需要处理，比如煤矿工人的城市户口放开的口子比较大，那时国家经济建设对煤炭的要求极其迫切，井下工人如果吃不饱的话就会少挖煤，所以为了保证井下工人能够吃饱，煤炭部特意出台了一个文件，井下工人可以批准为城镇户口，由国家供应粮食。

从1958年到1978年，中国的户籍制度在遵照《中华人民共和国户口登记条例》规定的精神执行的基础上又有发展。不仅农村人口流入城市受到许多限制，而且农业人口转为非农业人口也十分困难。1964年8月14日国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，这就是严格控制城镇人口增长。按规定，对从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制；对从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制；其他情况一律不要限制。该草案的提出，不但没有改变城乡分离的局面，相反堵住了农村人口迁往城镇的大门。

“文革”时期，由于生产建设遭到严重破坏，城镇就业困难，不仅农村人口难以进城，而且还出现了干部及其家属下放、知识青年上山下乡等大批城镇人口被动员甚至强迫倒流农村的反常现象，以至于后来因为户口问题上访的就占到了上访总量的三分之一，我们之后的很多工作，都在解决遗留问题。

（本文为《中国经济周刊》2009年的报道）

编辑：陈栋栋

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第18期）

2019年第18期《中国经济周刊》封面