《中国经济周刊》记者 王红茹| 北京报道

现行《铁路法》自1991年5月1日起实行，至今已28年。在过去28年间，中国铁路的规划建设、投融资模式、管理运营发生了很大的变化。

近日，国家铁路局发布《中华人民共和国铁路法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“《征求意见稿》”），对铁路运输、铁路建设、铁路安全管理等做了大幅度修改。其中，鼓励社会资本投资建路、禁止强占座位、缺陷产品召回、行政约谈信用规制监管等被写入《征求意见稿》。

其中，在铁路投资建设基本制度方面，《征求意见稿》明确了分层规划、分类投资原则，鼓励社会资本投资建路。《征求意见稿》中提到，国家鼓励和支持通过多种融资形式筹集铁路建设资金；列入铁路规划的各类项目，除法律法规另有规定外，均向社会资本开放；国家依法保障各类投资者的合法权益。

鼓励社会资本投资建路写入《征求意见稿》

在第三章“铁路规划与建设”中，增加了第三十一条：国家对铁路实行分层规划、分类投资建设。铁路建设项目应当纳入铁路发展规划。地方铁路发展规划应当与全国铁路发展规划相协调。

“说明铁路在进一步放开。放开的意思，就是打破铁路投资垄断，地方铁路发展规划只要跟全国铁路发展规划相协调，就可以建设铁路。”国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成接受《中国经济周刊》记者采访表示。

为鼓励地方建设铁路，早在2013年，国务院就发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。

“由于城际铁路对推动对于沿线城市城市群的发展壮大具有重要作用，交通便利在未来也是会带动各城市的经济增长，在权力下放后，各省对于城际铁路的投资积极性非常高。”重庆市发改委交通处处长周建池说。

业内人士建议，在铁路法生效之后，希望接下来能再出一个关于地方建设铁路的细则， “这对调动社会资本投资的积极性很有必要。”

为进一步吸引社会资本投资铁路，《征求意见稿》第三十二条提出，国家鼓励和支持通过多种融资形式筹集铁路建设资金。列入铁路规划的各类项目，除法律法规另有规定外，均向社会资本开放。国家依法保障各类投资者的合法权益。铁路建设债券为政府支持债券，按照有关规定享有优惠政策。

“这次将部委文件形式确立的鼓励和扩大社会资本投资建设铁路上升到法律层面，有利于吸引社会资本投资铁路的积极性。投资铁路应该分为两部分，公益性和市场化。比如神华铁路，是一条重载运煤通道，当然应该由企业按照市场原则来推进铁路的建设、运营和管理；而有些效益不太明显，铁路建设周期比较长、企业不太愿意投资的公益性铁路项目，需要由政府来投资建设。”肖金成说。

社会资本投资铁路难在哪儿

记者了解到。打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，4年前就已经开始布局。

2015年7月30日，发改委、财政部、国土部、银监会、国家铁路局联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》提出，全面放开铁路投资与运营市场，推进投融资方式多样化，完善社会资本投资的实施机制，进一步改善社会资本投资环境，加大对社会资本投资的政策支持。

同年12月28日，国家发改委发布《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》，决定在铁路领域推出一批社会资本投资示范项目，该批项目共8个，包括三个高速铁路项目（济南至青岛高速铁路、武汉至十堰铁路、杭州至温州铁路）、四个城际铁路（廊涿城际铁路、重庆主城至合川铁路、合肥至新桥机场至六安铁路、杭绍台城际铁路）、一个地方铁路（三门峡至禹州铁路）。

让人始料未及的是，重庆主城至合川铁路项目，却在2018年11月主动申请除名了。

重庆市郊铁路重庆-合川-铜梁-大足-永川，是国家发展改革委批复的《成渝地区城际铁路建设规划（2015-2020年）》中8个建设项目之一，沿线串联了渝西地区大部分重点城镇和工业组团，是支撑渝西片区新型城镇化和新型工业化发展的重要交通基础设施，是渝西地区相互联通和连接主城的重要客货运通道。

其中，磨心坡至合川线（以下简称“渝合线”）内连在建枢纽东环线和规划的都市快线，外接兰渝铁路和市郊铁路合川-铜梁-大足-永川段。渝合线2014年1月开始进行前期工作，2015年12月获得重庆市发展改革委核准批复，总投资约76.12亿元。

2016年7月，经报请重庆市政府同意，重庆市发展改革委批复渝合线PPP投融资方案。

“PPP投融资方案的机构组成是这样的：合川区人民政府、重庆市铁路（集团）有限公司联合作为项目实施机构，于2017年4月通过公开招标方式确定社会投资人。”重庆市发改委相关负责人接受《中国经济周刊》记者采访表示。

2017年11月，项目实施机构与社会投资人签订渝合线PPP项目合同。但是，接下来项目进展并不顺利。

重庆市发改委相关负责人告诉《中国经济周刊》记者，社会投资人受国家融资政策收紧影响，没能履行PPP项目合同约定的资本金出资义务，导致渝合线项目无法按原定计划开展实体工程建设。2018年9月，社会投资人明确表示退出渝合线项目。当年11月，实施机构与社会投资人签订渝合线PPP项目终止备忘录。

鉴于项目的重要意义，项目并没有因此停滞。2019年2月，地方政府明确渝合公司作为项目业主，按初步设计批复方案先期实施渝合线两端接轨工程。项目建设资金来自国家发改委的一个专项建设基金。

业内人士表示，“铁路的公益性较强，很难在短期内实现较好经济效益。这是民营企业不敢投资的原因之一。”

众所周知，铁路建设是一个投资大、周期长的微利行业，一条铁路线建设的投资动辄几百亿元上千亿，单条铁路建设通常需要3至5年才能建成。即便投入运营以后，收益回报周期更长。这样的高投入、低回报、收益小项目，对于一般的民营企业而言，无疑是极大的挑战。

编辑：张燕

编审：张伟