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山东招远:“均田”风波

手里有合法的土地承包合同,却面临着被政府收回重新分配。于是,上访、截访,再上访、再截访,招远“均田”风波陷入怪圈。

 

P60“我们有合法的承包合同,为什么政府说要收回就收回呢?”李克刚指着身后的苹果园说。本刊记者  张兵I摄

 

“我们有合法的承包合同,为什么政府说要收回就收回呢?”李克刚指着身后的苹果园说。本刊记者 张兵|摄

《中国经济周刊》 记者 张兵︱山东招远报道

“我们有合法的承包合同,为什么政府说要收回就收回呢?”2013年5月初,指着一大片绿意盎然的苹果园,村民李克刚心情沮丧地问《中国经济周刊》记者。

从2011年8月开始,山东省招远市毕郭镇东城子村进行“均田”,将村属860多亩土地统一收回进行“均分”,这激起了原承包农户的极度不满,以村民李克刚等为代表的农户,携40余村民签字的请愿书踏上了艰难的上访之旅。

东城子村为什么要“均田”?李克刚们为什么要反对?

为何要“均田”?

2011年8月,东城子村公布了“均田”方案,方案最核心部分是将村属860余亩土地按村里有资格分地的户籍人口均分。

一石激起千层浪,东城子村村民很快演变成两派,即支持分地派和反对分地派。支持分地派手中大多无地或者是“少地”,反对分地派则是要将手中的一部分地“割”出去。

对于分地的初衷,当地镇政府在提供给《中国经济周刊》的一份书面材料中认为是由于“东城子村土地存在‘两田制’问题”、“土地不均,群众要地愿望强烈”。

由此,“两田制”成为东城子村此次“均田”的核心要素。

所谓“两田制”,是指在坚持土地集体所有制和家庭承包经营制的前提下,将集体的土地划分为口粮田和责任田(有的地方叫商品田或经济田)两部分。口粮田按人平均承包,一般只负担农业税;责任田有的按人承包,有的按劳承包,有的实行招标承包。承包责任田一般要缴纳农业税和一定的承包费。

由于这种制度给了地方政府较大的土地支配权,容易损害农民的利益。1997年,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》要求:“中央不提倡实行‘两田制’,没有实行‘两田制’的地方不要再搞,已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”

此外,《中共山东省委、山东省人民政府关于稳定完善农村土地承包经营制度的意见》指出:积极稳妥地搞好“两田制”清理整顿。

据毕郭镇政府介绍,东城子村总共有土地1300余亩,随着始于1983年的第一轮15年承包期到期,1999年,东城子村进行土地二轮延包。所谓二轮延包是根据1984年中央“一号文件”规定第一轮承包期为15年;1997年,中共中央、国务院发布11号文件,规定“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。

据毕郭镇政府称,东城子村1999年的二轮延包结果是,人均一亩地,共承包土地488.26亩。其余的860多亩土地均以不同方式招标承包。该村二轮土地延包只是将全村土地延包了一小部分(即488.26亩),并未按照上级有关规定彻底地将土地按人均承包。所以此次“均田”是为了解决这轮延包造成的“两田制”问题。

要收回的860多亩地是招标地吗?

毕郭镇政府认为收回的860多亩地是招标地,但村民却并不认可这一结论,认为860多亩地都是招标地不符合客观事实。

在李克刚看来,东城子村在1999年,将口粮田、责任田一起进行了二轮延包,只不过“口粮田”当年就核发了证书,其他的土地因为一轮承包到2000年才到期,所以没能赶上发证(至今也没发证)。李克刚认为,政府所说860多亩土地都是招标地不符合客观事实,其中至少有600亩是当初按人均分的家庭承包地。

另一反对分地的村民李克强也向《中国经济周刊》记者表示,在上世纪80年代初期(1983年),东城子村土地中的约1000亩按照口粮地和经济田方式人均承包到户,承包期限15年,1999年左右到期;另有不宜均分的100亩果园和100亩左右机动地,以招标(当地称“叫行”)的方式予以承包。因而此次政府要均分的860亩地中,有600多亩为按人均分的承包地,只有200余亩为非按人均分配的招标地。

据上访村民介绍的1999年承包细节是,1999年村里第一批土地承包到期,村委会根据国家延包政策决定:一是将1999年到期的大洼地480多亩(口粮地,延包前是人均地),以每人一亩进行二轮延包30年,经营权证书当年核发。二是剩余的865亩土地中,按人均分的600多亩责任田(新苹果地)将在2000年到期,这部分地与口粮地一起延包30年。留出100多亩机动地用来解决新增人口土地问题;另外100多亩(百亩老果园)为招标地。2001年,百亩老果园由于原承包户弃种,村里将其公开发包并重新签订29年合同,为的是与2000年延包的土地一起,在2030年同时到期。

上访村民认为,东城子村根据一轮承包进行的二轮延包早已深入人心,而且村委会公开宣布过延包,符合中央“发包方与农户签订的合同,到期一批,续订一批,把土地承包期再延长30年”的规定。

“有没有签合同、发不发证只是形式问题,不影响事实延包的本质!”李克强说,“2004年10月1日实施的《山东省实施农村土地承包法办法》规定,‘发包方应当与承包方签订书面承包合同。没有签订的,应当自本办法实施之日起三个月内补签,任何单位、组织和个人不得扣留农户的土地承包合同’。”

上访村民认为,上述600多亩按人均分的土地虽当时没签合同,没发土地权证,但已事实延包。

上访村民试图通过起诉东城子村委会强分土地的司法途径也被堵死,2012年年中,招远市人民法院和烟台市中院,均不予受理该村上访村民的案件。  

中国政法大学教授、博士生导师赵旭东告诉《中国经济周刊》记者,村民应该通过司法程序来解决合同是否有效的问题,当地法院没有理由不立案,村、镇两级认定合同无效,而把土地统一收回“均分”是不恰当的。

呼唤土地确权

在学者们看来,这些纠纷的根源与农村土地产权结构集体所有、承包经营的特性有关,必须以确权形式明确和强化农民土地承包经营权的地位。

目前,全国的承包地确权工作刚刚展开,本刊记者在招远市采访时获知,其市经管站副站长不久前赴烟台市参加土地确权培训。

2011年,中央确定了50个县(市、区)确权试点。2012年全国农业工作会议要求,扩大试点范围,争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记。2013年山东省“一号文件”强调,今年每个县都要开展试点,争取用3年时间基本完成确权工作。

“土地确权的前提是承包经营权明晰。东城子村超过70%的土地属于‘未延包土地’(招标地),是令人难以置信。”北京市时代九和律师事务所律师陈敦认为,“中央有关农村土地承包的政策是稳定为大前提,调整仅限于个别情形,村委会承包期内收回承包地并予以重新发包,违反了现行法律法规,也与中央精神相冲突。”

“中央不提倡搞‘两田制’并不是硬性禁止,‘清理整顿’也没说要把承包出去的土地强行收回来。”赵旭东表示。

赵旭东认为,保持土地承包经营权长期稳定、保护农民合法权益是中国农村和农业的基石,是农村和谐稳定发展的基础。国家土地承包政策上是前后连贯一致的,并以《土地承包法》和《物权法》等法律形式固定下来。基层政府应该严格按照制度规定执行土地承包政策,依法保护农民的合法权益。

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