吉林财经大学  孙鸣遥

责编：邹松霖 

编审：张伟

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第11期）

国务院总理李克强于2016年3月5日在《政府工作报告》中提出，推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。这是一项推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。

作为主管税收工作的政府行政机关，税务部门在落实国家“放管服”政策方面，不折不扣贯彻执行中央精神，同时也下大功夫从自身入手，尽可能方便市场主体，释放市场活力。国家税务总局自2017年起先后颁布了多个文件来明确税务系统放管服工作内容，对优化纳税服务及改进税收执法进行了具体规定。系列相关文件中最具有代表性的应为《国家税务总局关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》（税总发〔2017〕101号），该《意见》具体提出了“5方面30项”改革措施，极大程度上简化了办税流程、精简了办税手续，方便了广大纳税人。

税务系统“放管服”的“5方面30项政策落地后，的确极大程度上地为纳税人带来了非常大的便利，行政效率明显提升，纳税人时间成本大幅减低。如减少行政审批项目、简化部分办税手续及减轻税收优惠资料备案负担等一系列便利，极大地减轻了纳税人的时间成本和财务成本，对于促进市场主体便利经营，激发活力起到了重要作用。

但是在“放管服”政策落地后，也出现了一些不可忽视的问题，如恶意违法行为增加、违规开票屡禁不止等等，也是值得我们深思和考虑的。

一是纳税人善意违规违法行为出现增加。

这一类纳税人违规或违法行为主要集中在未按期进行申报等方面，危害性小、程度较轻，造成这一类违规违法行为大多并非存在主观故意，主要原因通常是对税收法律法规的不了解以及相应义务的忽视。例如：在很多县级税务机关辖区内的乡镇纳税人中存在大量的农民专业合作社，而这类纳税人由于掌握的税收法律知识比较有限，因此经常造成因不按期申报被税务机关予以处罚的情况。这类问题不仅增加了税务机关催报、催缴、制作处罚文书等一系列工作的工作量，也给纳税人造成了一定程度上的经济损失，并且不利于征纳关系的健康发展。

二是纳税人恶意违法行为如违法开票等情形屡禁不止，逃税企业增加。

这一类纳税人违规或违法行为主要集中在骗税或虚开发票等方面，危害性大，程度较重，造成这一类违规违法行为大多存在主观故意，主要原因通常是为了谋取个人利益或小集团利益而侵犯国家税收法律法规。国家税务总局官方网站不定期公布一些涉及骗税或虚开发票等典型案例，这些案例中的普遍特征是：涉及多人、涉及多企业、跨越多省份以及涉案金额大。例如：2019年1月17日上午，上海税务、公安部门多路出击，在冀、沪、浙、闽、粤等五地同时开展收网行动，成功摧毁一职业犯罪团伙，现场抓捕犯罪嫌疑人148名，刑事拘留73人，捣毁非法开票窝点14处、税控盘900余个、银行U盾450余个，印章1100余枚，缴获空白增值税发票32000余份、作案手机180余部、电脑80余台。现场查抄疑点企业3800余户，虚开团伙控制的企业对外虚开金额逾110亿元。

上述问题的出现，既有纳税人自身的原因，也有税务机关及市场监督机关重“放、服”、轻监管的因素。具体原因如下：

首先，涉税专业知识覆盖面受限。

由于涉税业务内容量大、复杂且专业性较强，因此很多市场主体很难全面掌握该类专业知识。同时由于纳税人知识水平和受教育程度的不同，在处理办税业务时存在疏漏的可能性也切实存在。而税务机关的日常工作中受人力、物力、财力、纳税人配合性等多个方面因素的限制，很难对辖区内全部纳税人进行全覆盖的业务培训。

其次，市场监督部门市场准入与税务部门办税环节脱钩，事前监管和预防出现真空。

自进一步深化简政放权工作开展以来，事前监管大门作用不断弱化，纳税人设立、迁移、注销等手续和流程均有不同程度简化，在便捷注册办税的同时，也给部分恶意纳税人钻国家政策的空子、占取不义之财开了方便之门。如有的恶意纳税人利用他人身份注册、利用农民作为法定代表人等情形层出不穷。在执法机关发现违法行为后，无法找到公司负责人等。造成了行政资源浪费，给国家和社会经济发展都带来了一定的危害。

最后，税务机关“放管服”分配合理化受限。

近年来，税务机关积极开展便民办税春风行动等优化纳税服务活动，群众满意度大幅提升。但往往也出现了过度重视服务的情形发生，给恶意纳税人留了可乘之机。甚至出现了税务机关在办税过程中为保证程序合法性，在职业判断上发现存在违规违法可能性，但却无法要求企业（个人）提供规定外材料的情况。在税务机关内部形成了重“放、服”、轻“管”的实际情况。

上述问题的出现，客观分析是改革过程中的问题，也是政府职能转变过程中的问题。如何正确认识理解“放管服”，合理分配行政资源，采取主动，防范疏漏，弥补不足，是解决上述问题的重点。

首先，继续在服务上下功夫。

要强化市场主体入门守法合规意识培训，尤其强化税法宣传服务。在目前以市场监督部门作为入口的管理模式下，税务部门要主动出击，要肩负起税法宣传和税收业务知识普及的责任。除经常开展的税法“六进”活动和税收宣传月系列活动之外，还要联合市场监督部门开展市场主体进入前的税法普及教育。如在工商注册时向市场主体发放税法宣传资料，对公司股东、法定代表人、财务负责人等有针对性通过APP、网站等进行任职前免费的税收责任及违法违规责任培训等，提升市场主体税法意识。

其次，加强纳税人信用评定。

积极同市场监督部门、法院、人民银行、公安、海关等部门开展合作，构建信息共享平台，对于存在不良征信记录、相关违规违法记录等行为的申请人，视情况限制其涉税业务办理范围，对发票供应量进行控制。加强事前监管，规避涉税违规违法案件潜在风险。

再次，要提升市场准入的敏感性管理。

对于一些市场主体注册时用老年人、农民做股东，注册资本较大，甚至用偏远地区农民做法定代表人注册的企业，应该根据历史税收违法违规行为大数据归纳相关特点，采用敏感性测试，应该与其本人通过视频或人脸识别等多种方式确认真实性，并通过提醒、告知，尤其应及时告知税收违法行为后果，来防范可能出现的税收违法风险。

最后，适度分配“放管服”比重分配。

“放”是放下繁琐；“管”是完善监管，打击违法，净化市场环境；“服”是尊重规律。笔者认为，放管服的目标是通过政府调节减轻负担，抛弃不适应当前形势的管理方式，充分尊重市场规则，来最终实现繁荣市场经济、实现国富民强的美好愿景。放管服绝非一味地强调放松监管或无下限地强调服务，只有真正厘清放管服之间的关系，坚持公开执法、公平执法原则基础上开展阳光服务、便民服务，才能够真正发挥出“放管服”政策民之所望、施政所向的本质作用。

2019年第11期《中国经济周刊》封面