文 | 郭纲 于明珠

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第8期）

国务院于2014年发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出要实行中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制，并于2015年出台 《关于实行中期财政规划管理的意见》。随后，财政部发布了《关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》。地方各级财政部门依据中央相关精神，陆续开始编制本级中期财政规划。从实践来看，地方财政部门在推进中期财政规划管理工作中，还存在一些不相适应的地方，需要在改革发展的实践中加以解决与完善。

一、中期财政规划管理的主要内容

中期财政规划管理，是由财政部门会同本级政府其他各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展，以利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。

中期财政规划管理主要是在对现行政策下总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，研究各项新出台财税政策的目标和实施时间，评估其对财政收入可能产生的影响，梳理未来三年内重大改革、重要政策和重点项目，综合考虑财政承受能力、可持续发展能力，结合盘活存量资金，列出分年度工作任务和时间节点，有序安排支出。落实政府债务限额管理目标，建立债务风险预警和应急处置机制，在严格控制政府债务规模的前提下，确保未来三年实现一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的总量平衡。

二、地方中期财政规划管理中存在的困难

（一）地方中期财政规划因受经济形势及财税政策的持续变动而缺乏相对稳定性

从某种程度上来说，税收是宏观经济运行结果的一个重要体现，宏观经济的运行状况影响着各级政府的财政收入。从我国的税收体制来看，中央税、中央与地方共享税的税收政策制定权集中在中央层面，地方政府只对地方所属税种享有一定的税收政策调整权限。因此，在中央持续出台减税降费政策的大背景下，地方政府如何准确预测收入并保持年度预算收支平衡是一大现实课题。地方中期财政的收支规划也需要不断调整，缺乏相对的稳定性。

（二）地方中期财政规划因刚性约束不够而尚未得到预算单位的应有重视

目前，我国的中期财政规划还处于起步阶段，缺乏必要的刚性约束。地方财政部门在编制本地中期财政规划时，许多预算单位往往没有，有时也难以对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目进行全面准确和深入细致的思考与研究，较多的单位还只是为了完成财政部门要求报送中期规划的任务。其结果是，预算单位对未来三年规划资金需求的测算结果与严谨、精准、科学的要求差距甚远，中期财政规划的作用尚未得到充分有效的发挥。

（三）中期财政规划与经济、社会、区域发展等其他规划的衔接有待强化

作为地方基层部门，在编制中期财政规划时，往往由于上级部门的规划调整直接影响了本级政府的中期财政规划管理，有些计划没有变化来得快。此外，许多单位在编制中期财政规划时，只是在编制年度预算的基础上，对未来两年、三年的资金需求进行简单的基数加增幅考虑，并未与本部门、本地区的经济发展规划、社会发展规划、区域发展规划及其他专业规划进行有效衔接。地方中期财政规划，因与其他规划之间存在脱节，而进一步弱化了其实际意义和应有作用。

三、强化地方中期财政规划管理的建议

（一）提高财务人员业务水平，深刻了解地方中期财政规划的意义

做好对业务人员在编制方法、预测模型、统计工具、数据运用等专业知识方面的培训，增强他们对宏观经济和财政收支的预测，做好对各类财税政策变化的效果评估和敏感度分析，以及对以上分析所需的基础数据和相关信息分析方法和技术的更新。通过信息化技术平台的推广，进一步提高预算编制尤其是项目预算编制的质量，提高预测分析能力，加快建立以宏观经济预测、国库集中支付、预算编制为核心，涵盖社会、经济、税收等多方面数据的财政业务管理信息系统。

（二）加强预算项目库管理，将地方中期财政规划与预算管理有效结合

一个好的规划必须依靠一批好的项目来支撑。精心设计好保证规划实施的项目，为编制部门三年滚动规划打下坚实的基础。首先，对规划内项目实行分级管理。做好项目分类和梳理工作，按照“先分类排队，再分项审核”的办法尽可能将实施内容相似的项目整合成一个项目，减少项目个数，增加项目层次。其次，建立预算支出中期规划和部门重点预算项目库的信息对接、同步更新机制，加强中期预算项目库管理，健全项目预算审核机制。

（三）加强地方中期财政规划与经济、社会、区域等发展规划紧密度

地方政府的各部门单位必须在国民经济和社会发展纲要以及国家宏观调控政策框架下编制本部门本行业的相关规划，并以此合理确定各年度的工作目标，及时向本级财政部门提供本部门本行业的基础性信息以及相关的行业数据，为编制本级中期财政规划提供良好的信息数据支撑。财政部门要与预算单位充分沟通，重点了解并审查预算单位编制的中期财政规划是否符合发展纲要以及宏观调控的方向，是否包含了所有对财政收支有较大影响的重大改革和政策事项。

（四）加强全过程预算绩效管理

推进地方中期财政规划与跨年度预算平衡机制建设，引入预算绩效管理非常重要。一是加强绩效目标管理。对所有纳入财政部门项目库的项目设置细化、明确的预算绩效目标和可考核、可量化的绩效指标，将其作为预算编制和资金安排的前置条件和重要依据。二是完善评价体系的建设。建立预算绩效指标体系，完善预算绩效评价指标体系，使其覆盖所有预算部门和单位、所有财政性资金。三是加大绩效评价力度。对执行完毕的项目要由项目承担单位对照事先设定的绩效目标开展绩效自评，在此基础上，财政部门选择重大项目开展重点绩效评价，并积极推进中期绩效评价试点。四是强化绩效评价结果应用。绩效评价结果要与预算安排相结合，根据绩效考评结果，淘汰使用绩效差的项目，增补绩效目标显著的项目。通过完善绩效管理体制，提高预算编制的科学性、准确性和严肃性。

（作者系资深市场观察人士）

编辑：邹松霖

2019年第8期《中国经济周刊》封面