《中国经济周刊》记者 王红茹│北京报道

责编：陈栋栋

（本文刊发于《中国经济周刊》2019年第8期）

国家发改委4月8日印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《重点任务》）。在这份堪称城镇化进程“风向标”的文件中，三类城市城镇化的推进思路被重点提及。其中，有关“超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模”的提法尤其引人关注。

接下来，像北京这样的超大特大城市的积分落户政策会有怎样的变化？

北京积分落户最苛刻，要不要改？

《重点任务》提及了三类城市城镇化的推进思路：在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100 万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300 万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

我国关于城市规模的划分标准是这样的：国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区常住人口100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市， 300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

按照上述标准，上海、北京、深圳、广州为超大城市，重庆、武汉、南京、天津、成都等为特大城市。超大特大城市的落户条件一直较为严苛，以北京为例，在严控人口规模的政策下，北京的常住人口已经连续两年下降。

据北京市统计局数据，截至2018年末，北京市常住人口为2154.2万人，比上年末减少16.5万人。而2017年末北京市常住人口数量同比减少2.2万人。北京市常住人口连续两年负增长。

与此同时，北上广深4个一线城市也都出台并实施了积分落户政策，而北京被认为是落户难度最高的城市。

2018年，北京实施积分落户政策，最终共有12万余人进行了积分落户申报，最终有6019人成功落户，以此计算，北京积分落户的“通过率”为4.8%。如果按照北京764.6万的常住外来人口计算，通过积分落户的比例只有万分之七点八。

“北京的积分落户政策最为苛刻，积分落户占外来进京人口总数的比例很小。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟在接受《中国经济周刊》记者采访时评价。

北京之所以设置相对较高的落户门槛，是由北京的首都功能定位决定的。“北京的人口矛盾最为严峻，未来首先要控制人口增长，在这个目标下来设定积分落户制度，需要以相对严格的办法控制人口过度向北京集中。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长杨开忠分析。

但在北京大学首都发展研究院院长李国平看来，从发展趋势看，随着全国其他一些大城市户籍逐渐放开，北京等特大城市的落户门槛也会降低。“因为常住人口也要享受公共服务，跟户籍人口同等化是趋势。虽然现在还无法实现‘同等化’，但现在已经非常强调非户籍和户籍人口之间的权利和公共服务的均等化。”

退一步说，当别的城市都在放宽、降低甚至取消落户门槛，如果北京还是保持过高门槛，仅从人才引进角度看，也是不利的。李国平对《中国经济周刊》记者分析说，“现在很多博士研究生毕业都流出北京，一是生活成本比较高，二是解决不了户籍问题。城市发展的可持续性受到很大影响，所以北京应该慢慢放开户籍，让更多的人落户。”

中国人民大学应用经济学院教授孙久文也认为，未来超大特大城市户籍放开是大方向。“由于目前遇到了诸如大城市的基础设施不足以承担城市规模的扩大等具体问题，因此北京等超大特大城市的户籍不可能一下子全部放开，所以会有人口总量控制，但是未来这些超大特大城市的户籍都会逐渐放开。”

像这对夫妻一样的还有很多，尽管他们在北京工作和生活了很多年，但户籍仍然在外地老家。（《中国经济周刊》首席摄影记者 肖翊I 摄）

专家：缴纳社保年限越长，落户几率就越大

相对而言，应届毕业生想获得一线城市的户口，难度略微小些。但他们中的一些人可能要付出一定的“代价”：在解决户口的单位工作满一定的年限，拿较低的月薪，如果提前离职须支付违约金等条件。

35岁的周琳（化名）已经在北京安家，但多年前为落户北京所承受的煎熬至今让她记忆犹新。“为了进入那家录取就有北京户口的单位，在经过笔试、面试等一系列程序，被录取后，我跟这家单位签订了5年不能离职的协议，这5年拿着很低的收入。按照我学的金融专业，如果进入金融行业薪水会很高。”

沈迟告诉《中国经济周刊》记者，“北京的户籍指标大多数是按计划分配，极少数是积分落户，积分落户相比指标分配是九牛一毛。”

为解决超大特大城市积分落户难题，《重点任务》提出，超大特大城市要调整完善积分落户政策，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

孙久文对此给予积极评价，他告诉《中国经济周刊》记者，“‘确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例’这些具体要求，给全社会一个非常强烈的积极信号，那就是一个人缴纳社保年限越长，在当地居住年限越长，获得当地户籍的几率就越大。”

“很明显，相比2018年的城镇化政策，今年的目标更明确，提出的措施也更实在，尤其是针对超大特大城市提出的积分落户政策，更多的是向在北京、上海等城市工作和居住的普通人倾斜。”沈迟说。国家发改委去年发布的《2018年推进新型城镇化建设重点任务》也提到，超大城市和特大城市要区分城区、新区和所辖市县，制定差别化落户条件，探索搭建区域间转积分和转户籍通道。

北京会增加积分落户人数吗？

对于《重点任务》这个政策风向标，北漂们关心的是，接下来北京的积分落户政策会不会调整？

按照北京市积分落户管理办法，北京市积分落户自2017年1月1日起施行，每年申请一次，积分落户管理办法将试行3年。

北京市人力资源和社会保障局相关负责人表示，《北京市积分落户管理办法（试行）》明确规定北京现行积分落户政策试行期至2019年12月31日。因此，北京今年的积分落户政策不会有“政策层面”的调整。

那么，按照《重点任务》精神，北京今后的积分落户指标会不会有所增加？

官方的回答比较审慎。北京市相关部门负责人表示，北京的户籍政策将按照国家有关要求，结合北京实际，认真、审慎地研究制定。“当然，我们也在不断研究解决长期在北京市合法稳定就业、合法稳定居住的外来人口的户籍问题。北京市的积分落户政策也正是主要解决这一类人的户籍需求问题。”

值得关注的是，《重点任务》提出的“大幅增加落户规模”让人浮想联翩。

自2016年以来，我国一线城市纷纷将“功能疏解”提上议程，尤其是北京近几年一直致力于疏解非首都功能，此次《重点任务》关于“大幅增加落户规模”的表述，是否跟超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能的方向矛盾呢？

其实不然。国家发改委规划司有关负责人日前表示，超大特大城市既要调整完善积分落户政策，又要合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口的合理扩散，防治“大城市病”。这就意味着超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能方向不变。

根据北京市“十三五”规划，“十三五”（2016—2020年）期间，北京市常住人口总量控制在2300万人以内。北京市统计局和国家统计局北京调查总队公布的2018年数据显示，2018年末，北京全市常住人口2154.2万人。

据此估算，北京市在未来两年内，最多还有145.8万常住人口的发展空间。这其中，北漂们还有多大机会实现落户北京的梦想？

目前，想取得北京户籍大致有这些途径：2018年开始申报的积分落户；人才引进落户；新生儿落户；应届毕业生落户；投靠；其他方式包括考取公务员、劳模、经商纳税等。

专家指出，受城市资源所限，近两年肯定不会有145.8万个户籍指标。但李国平认为，北京户籍指标应该增加，尤其是应该增加积分落户的指标。“2018年积分落户只有6019人，这个指标相对764.6万的常住外来人口数量远不算多。”

在李国平看来，每年积分落户指标增至6万也不算多。如果定额太少，很多优秀人才就离开了。“积分比较高的，排名比较靠前的，一定是北京需要的和对北京有贡献的，更多的外来人口落户也符合国家要求。”

2019年第8期《中国经济周刊》封面