每经记者 李可愚 每经编辑 陈 旭

广东佛山，珠三角最发达的工业基地之一，粤港澳大湾区的重要节点城市，可是有多少人知道，它同时也是中国四大古镇之一。

历史的车轮滚滚向前，不知道有多少城市诞生、兴盛；又有多少城市渐渐衰落，甚至没入黄土。像佛山这样，从原广东省南海县辖下的一个镇，如今一跃成为南粤名城，而曾经是“广东首县”的南海县反倒成为佛山市一个区——这样的沧桑变化，古今中外数不胜数——有的城市成为失落的代表：像古埃及旧都底比斯、古波斯都城波斯波利斯、我国运河畔繁华千年的扬州城；而有的又成为新贵：像纽约、香港、深圳，全都是从小市镇甚至小渔村起步，历经百年甚至二三十年就成为超级都会。

小市镇尚且有这样的机会，而在中国城镇化的时代大潮中，涌现出的不少“超级大镇”有没有可能“鱼跃龙门”呢？就像河北燕郊、浙江龙港、广东厚街，它们都是常住人口五六十万的地区，却仅仅是一个镇级行政单位。长期以来，各类资源的错配给这些地方的发展造成了实质性困扰。

这样的机遇或许就在眼前——4月8日，国家发改委网站发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》）。当公众的目光聚焦在文件中所涉及的“Ⅱ型大城市放开落户限制”等内容时，只有少数人留意到“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”这样一个表述。

由此看来，此前讨论多时的发达地区“镇设市”似乎不再停留在地方政府的设想阶段。从一些踊跃争取“镇改市”地区的最新动向来看，相关改革已然“胎动”。

部分镇的人口规模已比肩城市

目前，我国常住人口超过10万的特大镇已不是新鲜事物。根据2010年开展的第六次全国人口普查数据显示，中国人口最多的10个镇中，有3个人口超过60万，有5个人口在40万~60万，有2个人口在30万~40万。其中，人口排名第一的是广东佛山市狮山镇，有66.5万常住人口。根据近年来的统计，这里的人口还在不断增长。

在人口高度集中的同时，这些特大镇的经济规模也稳超不少中小地级市。比如狮山镇2017年的地区生产总值就超过1000亿元。而同在广东省内的地级市云浮市，2017年全市GDP也只有840.03亿元。

另一个是人口超30万的特大镇浙江苍南县龙港镇。据苍南县政府官方网站介绍，2015年龙港镇全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

在许多情况下，这些特大镇虽然并非县级政府所在地，却往往比人们所认知的“县城”更为繁华。以位于北京近郊的河北三河市燕郊镇为例，其商业设施密集程度远超三河市区。网络地图数据显示，燕郊镇共有6个大型购物中心、8家肯德基、2家麦当劳、1家星巴克。而三河市区只有1家购物中心、1家麦当劳、1家肯德基，还没有星巴克的分店。

镇改市需解决同所在县市关系

在经济发达、人口众多、商业繁荣的同时，这些特大镇长期以来也面临着“小马拉大车”的困境：一方面，它们的常住人口已超过不少地级市；但另一方面，其管理人员编制却和一般的乡镇没有区别，100多人的公务员编制要管理50多万人的治安和社会生活，显然有些力不从心。

因此，对于这些特大镇来说，一直期盼着通过“镇改市”的方式彻底改变管理体制，变成名副其实的“城市”。而此前也有一些权威文件提出，要推进这些特大镇设市或享有相当于县级市权限的进程。

例如，2014年末印发的国家新型城镇化综合试点方案提出，“在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点”。方案中还明确，上文提到的浙江龙港镇要明确“县级单列管理”基本定位。财权方面，把龙港升格为县级财政管理单位；行政执法和审批权方面，把县级行政机关管理事项和行政执法权限下放给龙港。不过，近年来，这些地方撤镇设市的进程一直是“雷声大雨点小”。问题究竟出在哪里？

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎对《每日经济新闻》记者表示，镇设市进展较慢有成本上的因素。镇设市以后，相应会增加很多组织架构，成本的分担是一个重要问题。

此外，镇设市另一方面的难度在于：如何协调设市的镇和原所在县（市、区）的利益关系。有些地方如果推行镇设市，可能镇所在的县或者区就失去了经济支柱。

此外，设市之后，这些地方都面临着很大的治理能力缺口。如果一个镇成为一个市，它的管理队伍和治理能力都可能存在很多不足。

也有观点认为，可以把这些特大镇设为“镇级市”，以解决设市进程中出现的级别过高、机构过多的问题。

对于这种设想，中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞在接受采访时表示，目前中国已经有直辖市-副省级城市-地级市-县级市四级城市体系，如果再加上镇级市，就形成了五级城市体系，城市层级太多，太复杂。另外镇级市如果还是镇级单位，设市的意义就不大。

一些镇改市只差“临门一脚”

虽然“镇设市”面临着许多困难，但从此次发布的《重点任务》来看，这一改革尝试还是要实质性推进下去。

冯奎对《每日经济新闻》记者解读称，目前有一些镇的人口达到了小城市的规模，从产业形态、基础设施、公共服务等方面来看，都更近似于城市，而新型城镇化的任务就是推进有条件的镇有序设市，这是一个长远的发展方向。当然，镇设市一定要考虑到方方面面因素的影响，在“有序”“有利”的框架下有条不紊地推进。

进入今年以来，不少有意“镇改市”的地区也明显加快了动作。例如，今年1月发布的2019年浙江省政府工作报告首次提出了“推动龙港撤镇设市”的表述。

而今年3月刊登在苍南县网络问政平台的一份回复中，苍南县政府指出，当前龙港镇人口规模、区域经济、城区资源环境基础设施、区域基本公共服务等各项指标均已达到设立县级市的要求，已具备了撤镇设市的条件。因此，根据国家11个部委的文件要求和设立县级市的标准，温州市人民政府按照要求依法逐级申报龙港撤镇设市。

未设市的镇也需改革管理体制

当然，真正有资格设市的镇还是极少数。对于大部分镇来说，关键还是要扩充其管辖权限，提升其管辖能力，避免发生资源错配的现象。

此次发布的《重点任务》指出，要推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。强化小城镇基础设施和公共服务补短板，提高服务镇区居民和周边农村的能力。

这里所说的“经济发达镇”究竟是如何定义的？从2016年发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中，记者找到了答案。这份文件指出：“东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右。”

从此前各地实践来看，扩大部分镇行政管理体制权限的尝试已经获得了明显成果：自2010年起，江苏省20个经济发达镇被赋予县级经济社会管理权限，平均被赋予600多项县级管理权限，有效解决了基层政府“小马拉大车”的现实难题。

值得注意的是，一些经济发达镇在权限扩大的同时，并没有出现明显的冗员问题。在江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点镇——苏州市甪直镇，自2018年起，当地将原有的60多个部门单位合并为党政办公室、行政审批局、综合行政执法局等“一办七局”8个职能部门，建立了简约高效的基层管理体制。